---

Система социального обеспечения семей с детьми до принятия Конституции Российской Федерации

Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключе­вых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосред­ственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения.

    Содержание понятия социального обеспечения, его параметры фор­мировались постепенно по мере развития самой системы социального обеспечения в нашем государстве[1].

    Возникновение социального обеспечения имеет реальные предпосылки, состоящие в том, что люди во все времена нуждались в помощи в сложные моменты своей жизни.

    На протяжении развития человеческого общества люди сталкивались с проблемой содержания стариков, инвалидов, детей. В условиях первобытно-обшинного строя немощные и больные члены рода были обречены на смерть, поскольку человек еще с трудом добывал себе пищу, а содержать больных, община была не в состоянии. Однако привилегией в этом смысле пользовались беременные женщины и малолетние дети. Ученые объясняют этот факт инстинктом сохранения рода[2].

    В рабовладельческий период содержание стариков, женщин и детей осуществлялось главным образом семьей (взрослые дети обязаны были содержать своих престарелых родителей, а родители - своих малолетних детей). Однако, как утверждает историческая наука, в I веке до н.э. в Риме уже появляются прообразы отдельных элементов социального обеспечения. Здесь существовали так называемые коллегии самопомощи для средних и бедных слоев свободных граждан Рима. За счет средств этих организаций выделялось денежное содержание больным, старикам и лицам, имеющим детей.

     Однако эти коллегии основывались на личном обеспечении самих ра­ботников и рабовладельцы не принимали в них никакого участия.

     Вместе  с тем ни в период первобытно-общинного строя, ни в период рабовладения, ни один из существовавших прообразов современного со­циального обеспечения не был формально закреплен в каком-либо пра­вовом источнике[3].

    Лишь в эпоху развития феодальных отношений появляются правовые акты, относящиеся к вопросам социального обеспечения. В России первым таким источником явился Судебник Ивана IV (1589 г.). В нем указывалось, что  вдова с детьми после смерти мужа имела право на получение обратно приданого и пенсии («полетное») – «две гривны в год»[4].

    Соборное уложение 1649 г. содержит уже значительно большее количество статей, посвященных социальному обеспечению. В нем закрепляется  право на прожиток, т.е. часть поместья, выделяемого после смерти его владельца на содержание вдовы, детей и престарелых родителей. Размер его зависел от величины  оклада и причины смерти кормильца (например, от военной травмы в полку на государственной службе)[5].

    В период царствования Елизаветы  получили распространение «приходы», которые осуществляли попечение детей-сирот. Такое содержание производилось за счет специального налога в пользу бедных[6].

     Р.И. Иванова, исследуя историю развития социального обеспечения, справедливо подчеркивает, что при рабовладельческом и феодальном способах производства, несмотря на определенные различия между раз­ными формами материального обеспечения (кроме самопомощи), соци­ально-правовую сущность их составили доброхотство, облагодетельствование, основанные на пожертвовании частных лиц, хозяина-рабовладельца или феодала, родственных связях либо на вспомоществовании государства. Даже материальное обеспечение, выступающее как право-привилегия имущих слоев населения, было не обязанностью государства, а милостью царя, императора[7].

    В условиях развития капитализма  в России буржуазия старается переложить на плечи самих работников бремя их содержания в случае старости, инвалидности, увечья, потери кормильца. Появились «обязательные кассы» для государственных служащих, средства которых создавались за счет обязательных отчислений из жалования государственных служащих. Из них в основном выплачивались пособия матерям и вдовам[8].

    В соответствии с законом от 8 марта 1861 г. на горных казенных заводах стали создаваться горнозаводские товарищества обеспечения (кассы взаимопомощи), из средств которых осуществлялось обеспечение рабочих  в случае получения увечья на производстве, а также обеспечивалась семья погибших рабочих.

    Следующим крупным шагом на пути формирования государственной системы социального обеспечения явилось принятие ряда законов. Особое значение имели законы «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни» (1912 г.). Создавались больничные кассы и товарищества. Устанавливалось право рабочих на врачебную помощь (лечение в стационаре, родоспоможение), вводились пособия за счет взносов в эти кассы, в том числе и пособия в связи с родами – ½ дневного заработка за две недели до родов и четыре недели после родов. Таким образом, законодательство в период развития капитализма в России получили четкое оформление пособия в связи с беременностью и родами[9].

    На шестой Всероссийской конференции, проходившей в Праге, Российская социал-демократическая рабочая партия разработала проект государственной системы социального страхования. Эта программа строи­лась на следующих принципах: социальное страхование дол­жно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудо­способности (увечье, болезнь, старость, инвалидность; у ра­ботниц, кроме того, беременность и роды; вознаграждение вдов и сирот после смерти добытчика) или в случае потери заработка вследствие безработицы; охватывать всех лиц на­емного труда и их семейств; все застрахованные должны воз­награждаться по принципу возмещения полного заработка, причем все расходы по страхованию должны падать на пред­принимателей и государство; всеми видами страхования дол­жны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправле­ния застрахованных[10].

    Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правитель­ство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденных на Пражской конференции РСДРС(б). С 1917 г. по 1922 г. было принято около ста декретов и распоря­жений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества[11].

    Эти нормативные акты заложили фундамент для организа­ции государственной системы социального обеспечения совет­ского типа, предназначенной для трудящихся, которые никогда не эксплуатировали чужого труда и не имели иных источников средств существования, кроме вознаграждения за труд, а также на красноармейцев и членов их семей.

    Положение о социальном обеспечении от 31 октября 1918 г. устанавливало для них следующие виды материального обес­печения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и другие, в том числе женщин-крестьянок[12].

    В 1919 году ранее существовавшие страховые фонды и кассы были объединены в единый     Всероссийский фонд социального обес­печения, и такая система действовала недолго[13].

    Необходимость восстановления народного хозяйства после гражданской войны потребовала проведения новой экономичес­кой политики. С переходом государственных предприятий на хозяйственный расчет появилась возможность замены государственного социального обеспечения рабочих и служащих соци­альным страхованием за счет взносов предприятий, что и было утверждено постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г.

    Позднее, в 1933 г., социальное страхование было передано в управление профсоюзам. Основные расходы по финансирова­нию системы легли на государственный бюджет, который факти­чески объединялся с бюджетом социального страхования. Та­ким образом, социальное страхование по существу утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер[14].

    В соответствии с провоз­глашенными принципами создаваемая система должна была охватывать все случаи утраты заработка в связи с нетрудоспособностью, беременностью и родами,  старостью и безработицей. Необходимо было также организовать систему социальных услуг по оказанию медицинс­кой помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и др.

     Декрет "О страховании на случай болезни" от 22 декабря 1917 г предусматривал назначение пособий в случаях болезни, родов, смерти работника, а также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первая помощь, амбула­торное лечение, лечение на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лече­ние. 20 ноября 1917 г. СНК издал Декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий[15].

    8 августа 1919 г. было установлено бесплатное детское питание в виде пайков на детей до 14 лет независимо от социального положе­ния их родителей.

     Большое внимание уделялось социальному обеспечению беспризорных и безнадзорных детей. Прием детей в интернатные учреждения (приемники, детдома, трудкоммуны) осуществ­лялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7 лет, от 8 до 14 лет и от 13 до 16 лет. Впоследствии детские дома создавались по контингентам обслуживаемых[16].

    Формировалась система дошкольного и внешкольного вос­питания детей в учреждениях системы Наркомпроса. В частно­сти, в Сибири в этот период функционировало 96 детсадов, 92 колонии, 363 площадки, 35 очагов, 348 детских домов содержа­лось 22450 детей[17].

    О развитии социального обеспечения в этот период свиде­тельствуют следующие цифры. В 1920 г. органы Наркомата со­циального обеспечения выплачивали пенсии и пособия 500 тыс. человек, оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8 млн. 651 тыс. семей красно­армейцев. К 1 ноября 1920 г. 93780 инвалидов содержались в специализированных учреждениях, а в детских домах находи­лось 120600 детей[18].

    Из-за отсутствия достаточных финансовых средств и не­хватки кадров была установлена очередность медицинского обслуживания. Так, согласно постановлению Мосзравотдела от 30 августа 1923 г. на амбулаторное лечение принимались в первую очередь застрахованные, во вторую — члены семей застрахованных, в третью - красноармейцы и их семьи, инва­лиды, учащиеся и безработные, в четвертую — все прочие граж­дане.

    В период нэпа появились  платные социальные услуги. 12 января 1922 г. СНК РСФСР разрешил открытие платных ле­чебных заведений (больниц, амбулаторий, санаториев и пр.) под контролем Наркомата здравоохранения, оказание платной ме­дицинской помощи при абортах, зубопротезировании и других сложных видах протезирования[19].

    Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. установ­лена плата за содержание детей в детских учреждениях. Од­нако ее размер был ограничен. В инструкции Наркомпроса ука­зывалось, что плата за обучение в школах и воспитание в дош­кольных учреждениях не должна превышать «для рабочих и служащих 6 % получаемой ими зарплаты вне всякой зависи­мости от количества обучающихся или воспитывающихся де­тей»[20].

    В 1926-1932 гг. вводится дифференциация размеров посо­бий по временной нетрудоспособности в зависимости от член­ства в профсоюзе и непрерывного стажа[21]. 

    Наряду с улучшением обеспечения пенсиями и пособиями, государство ориентировало органы социального страхования на развитие «натуральных и обобществленных видов профилакти­ческой, медицинской и социально-бытовой помощи (дома отды­ха, санатории, ясли, детские сады, молочные кухни, пионерские лагеря, профилактории и т.п.)»[22].

    В частности, скорая помощь оказывалась бесплатно каждо­му в ней нуждающемуся независимо от его социального поло­жения, осуществлялось обязательное медицинское освидетель­ствование многих категорий работников, принудительное лече­ние лиц, страдающих некоторыми заболеваниями, проводилась диспансеризация школьников в рабочих районах и системати­ческий врачебный осмотр школьников в других районах.

В период коллективизации было принято постановление «Об оказании помощи лицам и хозяйствам, пострадавшим от кулац­кого насилия» от 16 ноября 1929 г. Этим лицам выплачивались единовременные пособия, ме­дицинская помощь предоставлялась наравне с застрахованны­ми рабочими. Их дети имели право на первоочерной прием в детдома, колонии и другие детские учреждения.

    В результате коллективизации возникли новые формы социаль­ного обеспечения колхозного крестьянства. Колхозные кассы вза­имопомощи организовывали детясли, дома для престарелых, ока­зывали помощь нетрудоспособным и т.п. 

    В числе важнейших прав статья 120 Конституции СССР 1936 г. устанавливала право на материальное обеспечение: «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Это право обеспечивается широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплат­ной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов».

     В период Великой Отечественной войны государство принима­ло нормативные акты, направленные на улучшение социального обеспечения военнослужащих и членов их семей. Так, Президиум Верховно­го Совета СССР принял Указ от 26 июня 1941 г. «О порядке назна­чения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время».

     После Великой Отечественной войны проводилась большая работа по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения, в том числе по обеспечению семей с детьми. 

     Восстановление народного хозяйства позволило провести реформу социального обеспечения. Основными нормативными актами стали: Положение о порядке назначении и выплаты пособий по го­сударственному социальному страхованию от 5 февраля 1955 г.; постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 14 января 1960 г. № 58 «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслужи­вания и охраны здоровья населения СССР»; постановление СМ СССР от 25 октября 1963 г. № 1108 «О выплате пособий на де­тей военнослужащих срочной службы»; Закон СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов» и др.[23]

    Развитие законодательства о социальном обеспечении шло постепенно в зависимости от провозглашаемых политических целей и экономических возможностей страны по пути образова­ния единой системы норм о пенсионном обеспечении, сближе­ния условий назначения и выплаты пенсий для различных групп населения, периодического повышения размеров пенсий, упо­рядочения исчисления непрерывного трудового стажа, совершенствования правил определения среднего заработка для назна­чения пенсий и пособий, улучшения законодательства о меди­цинском обслуживании и лечении, о государственной помощи семье, содержании и воспитании детей[24].

    Конституция СССР 1977 г. определила, что в стране созданы государственные системы здравоохранения и социального обес­печения, которые являются самостоятельными и решают тесно связанные между собой задачи. В Конституции говорилось о социальном обеспечении в различных формах, равенстве прав мужчин и женщин (ст. 35), праве граждан СССР на охрану здо­ровья (ст. 42), и материальное обеспечение (ст. 43), заботе го­сударства о семье (ст. 53).