---

Організаційні основи діяльності суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції

Найбільшого вираження риси адміністративного нагляду набули у сфері діяльності органів внутрішніх справ (міліції). У свою чергу, саме в системі галузевого управління вони дістали найчіткіше організаційне розмежування. Відособленість цієї ланки допомагає краще зрозуміти функції адміністративного нагляду. Відповідно до організаційних, функціональних і праворегулюючих варіантів побудови досліджуваних суб'єктів адміністративного нагляду припустимі порівняння його систем незалежно від їх належності до галузей управління (народне господарство, соціально-культурне та адміністративно-політичне будівництво).

Важливо підкреслити, що для управління в діяльності органів внутрішніх справ характерне не лише “фізичне” зосередження об’єктів і суб’єктів адміністративного нагляду, але й те, що вони розрізняються як за формою, так і за способом утворення, фінансування тощо. Крім того, суб’єкти адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ мають повний обсяг форм і методів, властивих цій діяльності на даний період часу.

З метою з’ясування характеристики суб'єктів нагляду в системі органів внутрішніх справ розглянемо питання про організаційну структуру галузі.

У юридичній літературі тією чи іншою мірою вже висвітлювалася ця проблема. В сучасній адміністративно-правовій літературі цьому питанню приділяється також увага [13; 70], де органи внутрішніх справ розглядаються разом з іншими відомствами, що діють у галузі адміністративно-політичної сфери (Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Міністерство юстиції України).

Розгляд організаційної структури органів внутрішніх справ у рамках цього дослідження має кілька причин:

1. Організаційна структура органів внутрішніх справ, як і всіх інших органів управління, мусить відповідати їх функціональному змістові. Досягти цього можна шляхом організаційного розмежування всередині галузі та надання кожному елементу структури відповідної компетенції. Отже, аналізуючи організаційну структуру органів внутрішніх справ, можна з’ясувати ті її елементи, які за своїм цільовим призначенням і характером діяльності є суб’єктами адміністративного нагляду.

2. Організаційна структура органів внутрішніх справ і вичленування з її наглядових ланок дозволить вести мову про питому вагу адміністративного нагляду у функціональній структурі галузі взагалі, та у рамках адміністративної діяльності, зокрема. Цей підхід дає можливість судити про органи внутрішніх справ як про систему, у якій найпомітніша концентрація наглядових повноважень. Для одних елементів системи вони є основними в компетенції, для інших − здійснюються разом з повноваженнями іншого характеру.

3. Організаційне відокремлення в структурі органів внутрішніх справ ланок адміністративного нагляду дає можливість обґрунтованого підходу до оцінки співвідношення об’єкта управління в галузі внутрішніх справ та об’єктів наглядової діяльності.

Органи внутрішніх справ, як окремо взята система, являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, сили і засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методів діяльності послужили, з одного боку підставою для розмежування напрямків діяльності, а з іншого − об’єднання в середині системи тих її ланок, завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об’єкт впливу.

Деякі вчені-адміністративісти, досліджуючи органи внутрішніх справ, поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВС України, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська. [13, С. 479-489]

Існування різноманітність поглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої на законодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.

Проте зазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002 р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України:

–        Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління;

–        головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;

–        міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;

–        підрозділи місцевої міліції;

–        підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;

–        з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;

–        навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча і входять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.

Кожна з названих частин системи органів внутрішніх справ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональну структуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюють адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.

Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиції громадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція являє собою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовою частиною органів внутрішніх справ.

Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію” [43], вона поділяється на:

-        кримінальну міліцію;

-        міліцію громадської безпеки;

-        транспортну міліцію;

-        державну автомобільну інспекцію;

-        міліцію охорони;

-        спеціальну міліцію.

До складу кримінальної міліції входять “оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні для розв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліції громадської безпеки.

Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіх підрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку [40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється у вузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.

До складу міліції громадської безпеки входять підрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих і взятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язання поставлених перед нею (міліцією) завдань.

Особливе місце у складі міліції посідає служба охорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність яких за своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, що її здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.

У складі міліції громадської безпеки служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами. Саме з метою реалізації завдань із здійснення адміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи (полки, батальйони, роти, взводи, відділення).

Як і всяка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів.

1. Підготовчий (організаційний), де сама служба виступає як об’єкт управління, здійснюваного підрозділами органами внутрішніх справ (міліції). Він містить у собі різні організаційні заходи, наприклад, починаючи з інструктажу і закінчуючи постановкою конкретних завдань кожному виконавцю. Успішність реалізації цього етапу прямо впливає на ефективність роботи підрозділів.

2.Систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою з’ясування і припинення протиправних посягань на нього. Цей етап, власне, і характеризує зміст охоронної діяльності, тобто зміст і призначення адміністративного нагляду. У процесі спостереження за громадським порядком не лише виявляються факти правопорушень, але й вживаються заходи припинення протиправних дій, відновлення належного порядку в громадських місцях, створення умов спокою і безпеки людей, збереження матеріальних цінностей, з’ясовуються також обставини, що сприяють вчиненню правопорушень тощо.

На характеристику цього етапу впливає й те, що служба охорони громадського порядку виконує і велику організаційну функцію в галузі розглянутих суспільних відносин. Ця функція із завдань забезпечення належного громадського порядку, що диктує потребу застосування не лише оперативних заходів відновлювального характеру, але й дій по збору й обробці інформації, що надходить, а, отже, і оцінки оперативної обстановки. Це в свою чергу є основою для прийняття раціональних управлінських рішень. Таким вбачається головний зв’язок “внутрішньої” і “зовнішньої” діяльності служби охорони громадського порядку. [40, С. 84-86]

Варто у зв’язку з цим звернути увагу й на таку обставину. На перший погляд, може здатися, що застосування, наприклад, заходів відновлення належного громадського порядку у випадку його порушення є діяльність, що перебуває поза межами власне адміністративного нагляду.

Нагляд за станом громадського порядку, припинення будь-яких спроб його порушити, а також здійснення різних заходів із забезпечення його в громадських місцях, що відповідає правовому режиму порядку − це єдиний процес. Саме він характеризує адміністративний нагляд у сфері державного управління взагалі в галузі охорони громадського порядку, і зокрема як динамічну функцію органів управління. Тому стосовно громадського порядку, діяльність суб’єктів адміністративного нагляду треба оцінювати як діяльність, що організовує його функціонування. На нашу думку, така оцінка можлива лише щодо спеціального об’єкту − громадського порядку.

3. Застосування санкцій до порушників та інших примусових заходів. Особливістю тут є та, що співробітники служби охорони громадського порядку, які безпосередньо спостерігають за станом об’єкта, лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадку вчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їх до чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт, пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справ розглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративне стягнення, або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення, в той орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративне стягнення за це правопорушення.

Зазначимо, що накладання адміністративних стягнення відповідно до ст. 258 КУпАП може здійснюватися на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, коли затримана особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, яке на неї накладається.

Отже, служба охорони громадського порядку, виступаючи як суб’єкт адміністративного нагляду, у своєму арсеналі примусових заходів має в основному ті, які пов’язані з припиненням протиправних дій, відновленням належного порядку, затриманням правопорушників, а в необхідних випадках і застосуванням фізичної сили, спеціальних засобів і зброї. [96]

Свого часу Р.І. Денисов висловлював думку про те, “що це питання можна було б вважати певною мірою надуманим, а суперечки довкола нього схоластичними, якби не проблема уточнення компетенції органів нагляду”. [34, С. 114]

Зміст питання полягає у застосуванні адміністративних санкцій органами нагляду, що може бути сприйняте як спроба розширювального тлумачення змісту адміністративного нагляду.

М.І. Єропкін виключав із процесу нагляду застосування санкцій, і підтверджуючи цю точку зору наводив загальний нагляд прокуратури як діяльність безвладну стосовно піднаглядних органів і посадових осіб, але, разом з тим, ефективну. На нашу думку, повною мірою цим висловленням не можна погодитися.

Взагалі, про “безсилля” прокурорського нагляду не може бути й мови, оскільки така форма нагляду має статус конституційно закріпленої системи, забезпеченої авторитетом державної влади повною мірою. Разом з тим акти прокурора обов’язкові для тих, кому вони адресовані. Вони розглядаються в обов’язковому порядку, по них приймаються заходи усунення виявлених порушень, їх причин та умов.

У свою чергу адміністративний нагляд − це діяльність, що здійснюється в рамках державного управління лише із спеціального кола питань і тільки стосовно спеціальних об’єктів. У цьому випадку нагляд виступає як невід’ємна частина всього управлінського впливу. Застосування примусових заходів взагалі і санкцій зокрема треба розглядати як єдиний механізм. Власне, це підтверджує і М.І. Єропкін, вказуючи на “негайне реагування” органу нагляду на адміністративні проступки. [40, С. 92-93] Той факт, що окремі санкції застосовуються, наприклад, судом за матеріалами органів адміністративного нагляду зовсім не суперечить  сказаному вище. Він лише характеризує демократичність адміністративного процесу та організаційну забезпеченість законності в управлінні.

Продовжуючи розгляд питання щодо реалізації адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на висвітленні структури Департаменту адміністративної служби міліції МВС України, оскільки здійснення адміністративного нагляду є невід’ємним складовим елементом його діяльності.

Сьогодні Департамент адміністративної служби міліції МВС України складається з:

-        організаційно-методичного відділу;

-        управління охорони громадського порядку;

-        управління організації профілактичної та адміністративної роботи;

-        відділу по керівництву спеціальними підрозділами міліції, забезпечення охорони працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їх сімей та родичів;

-        відділ дозвільної системи;

-        відділ по координації діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у районах радіаційного забруднення.

Коротко характеризуючи всі ланки цієї служби, підкреслимо основні особливості її побудови, які полягають у тому, що кожна ланка організаційно закріплена в рамках відповідного органу внутрішніх справ, що здійснює управління ними у повному обсязі (виняток складають питання, що вирішуються відповідно до встановленої номенклатури). Незважаючи на те, що про службу в цілому можна судити як про систему суб’єктів адміністративного нагляду, вона все ж таки являє собою відособлену її частину.

Визначається це особливістю піднаглядного об’єкта − громадського порядку, оперативні характеристики якого різні для регіонів країни та їх адміністративно-територіальних одиниць. За цих умов особливого значення набуває не оперативне управління силами і засобами охорони громадського порядку в масштабах держави з боку центрального органу управління, а методичне керівництво, здійснюване Департаментом адміністративної служби міліції МВС України і відповідних управлінь МВС областей та м. Севастополя і ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області. Подібна побудова характерна і для всіх інших суб’єктів адміністративного нагляду, що функціонують у рамках органів внутрішніх справ.

Органи внутрішніх справ у своєму складі мають спеціальні ланки, які здійснюють адміністративний нагляд за дотриманням встановленої в країні паспортної системи. Варто враховувати, що адміністративний нагляд за дотриманням паспортної системи здійснюють усі суб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції. До них відносяться дільничні інспектори міліції, патрульно-постова служба міліції, чергові частини міліції і т.і.)

Організаційна замкнутість апаратів міліції, які здійснюють цей напрямок адміністративного нагляду в рамках відділу внутрішніх справ, відображає лише відомчі інтереси в питанні внутрішніх структур. Обрані ними варіанти раціональні з позицій штатних та інших можливостей органів внутрішніх справ. Якоюсь мірою вони традиційні і для міліцейського апарату. Таке об’єднання двох принципово різних напрямків нагляду в більшості носить оперативно-тактичне спрямування.

В основі очевидної спеціалізації наявних напрямків наглядової діяльності міліції лежить далеко не формальна ознака − піднаглядні об’єкти. Як би не тлумачилося поняття охорони громадського порядку [28, С. 67], він (громадський порядок) не змінює свого змісту як об’єкт адміністративного нагляду. На рівні з ним у цій якості виступає і паспортна система в Україні, яка являє собою сукупність суспільних відносин, врегульованих спеціальними правовими нормами.

Адміністративний нагляд міліції стосовно дотримання правил паспортної системи здійснюється Державним департаментом з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 14 червня 2002 р. “Про утворення Державного департаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб”. [118]

Наступним суб’єктом адміністративно-наглядової діяльності виступають підрозділи дозвільної системи.

Діяльність за дотриманням правил дозвільної системи організаційно забезпечена в складі міліції, де представлена у вигляді відособлених підрозділів у структурі адміністративної служби. Однак і тут з повною впевненістю можна вести мову про наявність спеціального піднаглядного об’єкта.

Правовою основою діяльності підрозділів дозвільної системи є Закон України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”, у якому передбачений обов’язок міліції давати відповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об'єктів, де вони використовуються, контролювати додержання названих правил та функціонування цих об'єктів (п. 13 ст. 10 Закону); Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [51] та постанова Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року “Про затвердження Положення про дозвільну систему”.

Дозвільну роботу в масштабах України організовують:

-        Департамент адміністративної служби МВС України;

-        управління та відділи ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області; УМВС України областей та м. Севастополя;

-        міськрайоргани внутрішніх справ (відділи, відділення дозвільної роботи).

Основними завданнями міліції по здійсненню дозвільної системи є запобігання втрати і розкрадань предметів і речовин, на які поширюється особливий режим обігу, недопущення їх використання в злочинних цілях або не за призначенням, своєчасне виявлення та усунення порушень встановлених правил. [12, С. 153]

Виходячи із поставлених завдань підрозділи дозвільної роботи реалізують основні функції: допуск осіб до роботи на об’єктах дозвільної системи; видачу дозволів на роботу з предметами і речовинами обмеженого користування; нагляд за об’єктами; проведення на них профілактичних заходів.

Подібна оцінка такою ж мірою застосовується й щодо суб’єктів нагляду за режимом перебування іноземних громадян і осіб без громадянства на території України. Усі питання стосовно згаданих осіб вирішує служба паспортно-реєстраційної та міграційної роботи, яка постійно контактує з міліцією громадської безпеки з цього кола питань.

Діяльність суб’єктів адміністративного нагляду здійснюється в рамках адміністративної служби міліції, Державної автомобільної інспекції, Державної пожежної охорони, Державної служби охорони при МВС України, які здійснюють нагляд за станом різних об’єктів. Однак їх зміст і призначення дуже специфічні. Піднаглядні об’єкти поділяються на такі групи:

-        суспільні відносини, що виникають у сфері громадського порядку, де суб’єктом нагляду виступають органи внутрішніх справ в особі відповідних служб міліції (патрульно-постова служба, дільничні інспектори міліції тощо);

-        суспільні відносини, що виникають у сфері порядку управління (паспортна система, дозвільна система, режим перебування іноземних громадян і осіб без громадянства на території України). Суб’єктами тут виступають також структурні підрозділи міліції.

Особливе місце в числі суб’єктів адміністративного нагляду займає Державна автомобільна інспекція МВС України (далі ДАІ), правове становище якої регулюється постановою Кабінету міністрів України від 14 квітня 1997 р. “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ”. [115]

Особливий статус ДАІ визначається двома умовами:

-        цей підрозділ міліції здійснює нагляд за надзвичайно складним соціальним явищем − дорожнім рухом;

-        правовим статусом цього підрозділу міліції, є особливості, завдяки яким він віднесений до числа державних інспекцій.

На короткій характеристики цих ознак варто зупинитися.

Особливий підхід до питань правового регулювання суспільних відносин у дорожньому русі обумовлений рядом причин. До основних з них, на наш погляд, можна віднести такі:

-        транспортні засоби є джерелами підвищеної небезпеки. На практиці користування такими засобами пересування на дорогах становлять особливу небезпеку як для власника транспортного засобу, так і для всіх інших учасників дорожнього руху;

-        суспільні відносини, що виникають у сфері дорожнього руху, значною мірою проявляють себе як надзвичайно активна категорія соціальних зв’язків. У результаті відповідної технічної оснащеності галузей автотранспортного парку і його функціонування, дорожній рух став настільки постійним явищем, що не залежить ні від часу доби, ні від пори року. Його інтенсивність дозволяє говорити про нього як про один із соціальних факторів, що помітно впливає на стан правопорядку в цілому;

-        суспільні відносини в дорожньому русі є предметом не лише адміністративного, але й цивільного та кримінального законодавства.

У Державній автомобільній інспекції найрельєфніше проявляють себе загальні тенденції системи державних інспекцій в Україні. Вони очевидні при аналізі місця і ролі Державної автомобільної інспекції з двох позицій:

а) коли ДАІ розглядається в загальному спектрі державних інспекцій;

б) коли оцінка місця цього органу ґрунтується на його статусі у вигляді складової частини системи управління в галузі внутрішніх справ.

Аналіз нормативних актів, що регламентують діяльність ДАІ, дозволяє віднести її до числа органів, основним призначенням яких є нагляд за відповідністю діяльності наглядових об’єктів правовому режимові визначеному законодавством України. Для Державної автомобільної інспекції, також як і для інших інспекцій, характерне організаційне самовизначення в системі галузі: наявність надвідомчих повноважень, пов’язаних із широким діапазоном застосування адміністративного примусу, право та обов'язок участі у визначенні правового режиму піднаглядних об'єктів.

Як орган, що входить до єдиної системи державного управління, ДАІ у своїй діяльності керується (як і всі інші державні інспекції) основними соціально-політичними принципами державного управління.

На характеристику діяльності ДАІ значно впливає і та обставина, що в результаті сформованих історичних умов ця інспекція організаційно закріпилася в системі управління в галузі внутрішніх справ. Важливо зазначити, що цей організаційний варіант, власне, є оптимальним і відповідає тим об’єктивно сформованим умовам, у яких протікає вся її діяльність.

Однак, належність до системи МВС України в кінцевому підсумку підкреслює особливе становище ДАІ в системі державних інспекцій. Ці особливості полягають у наступному:

1. Державна автомобільна інспекція поряд із повноваженнями, властивими більшості державних інспекцій (нагляд за станом закріпленого об’єкта, задача обов’язкових до виконання розпоряджень, застосування адміністративного примусу до осіб, винних у протиправній поведінці, тощо), виконує також функції по охороні громадського порядку, здійснює деякі й інші дії, передбачені кримінально-процесуальним законодавством, а також вирішує чисельні завдання, що випливають з її правового статусу як складової частини міліції України. І хоча безпека дорожнього руху, забезпечення якої є основною метою наглядової діяльності ДАІ охоплюється поняттям громадського порядку в його широкому розумінні, все ж таки предмети відання ДАІ і служби охорони громадського порядку досить не рівнозначні. Свідченням тому − обов’язок ДАІ разом з наглядом за рухом здійснювати і нагляд за станом громадського порядку.

2. Особливе становище Державної автомобільної інспекції в системі державних інспекцій визначається надзвичайно складним об’єктом нагляду. Підкреслимо, що суспільні відносини являють собою не просто специфічну галузь соціальних зв’язків, врегульованих правом, а надзвичайно складний об’єкт владного впливу. Це обумовлює безупинне функціонування спеціальних органів адміністративного нагляду на всій території України. Соціальна гострота проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху, складність піднаглядного об’єкта ставлять ДАІ в ряд найважливіших державних інспекцій. Цим пояснюється і дещо ускладнена функціональна структура (у порівнянні з іншими державними інспекціями).

Система організаційної і структурної побудови Державної автомобільної інспекції на сьогоднішній день являє собою складний і багатоланковий механізм у державному апараті, і містить у собі:

–        Головне управління Державтоінспекції МВС України;

–        управління (відділи) Державтоінспекції ГУМВС в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС в областях, м. Севастополі;

–        відділи (відділення) Державтоінспекції районних і міських органів внутрішніх справ.

До складу Державтоінспекції входять такі підрозділи: дорожньо-патрульної служби, у тому числі й стройові, спеціальні підрозділи супроводу, оперативного реагування і розшуку; автотехнічної інспекції; пропаганди безпеки дорожнього руху; реєстраційно-екзаменаційної роботи; організації руху і дорожньої інспекції; інформаційного забезпечення і впровадження технічних засобів; діагностичні станції. Інші підрозділи в ДАІ можуть створюватися у встановленому законом порядку.

В структурі Державної автомобільної інспекції особливе місце посідає дорожньо-патрульна служба (ДПС). Будучи частиною патрульної служби міліції, вона має аналогічну організаційну побудову. В її структурі стройові підрозділи, іменовані полками, батальйонами, взводами, відділеннями і групами. На них разом з наглядом за дорожнім рухом покладені й завдання по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю.

На відміну від прав, наданих особовому складу служби охорони громадського порядку, інспектори дорожньо-патрульної служби на сьогодні майже не мають права самостійно застосовувати адміністративно-правові санкції за порушення правил дорожнього руху відповідно до Закону України від 5 квітня 2001 року “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху”. [53]

Крім перелічених вище підрозділів міліції, на наш погляд, до суб’єктів адміністративного нагляду можна віднести дільничних інспекторів міліції і підрозділи Державної служби охорони при МВС України. Віднесення дільничних інспекторів міліції до суб'єктів адміністративного нагляду можна пояснити такою причиною.

Діяльність дільничних інспекторів міліції має багатофункціональний характер, тобто дільничні інспектори міліції вирішують всілякі питання міліцейської роботи, у тому числі й ті, для реалізації яких призначені спеціальні служби міліції (охорона громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху тощо). Крім того вони здійснюють нагляд за дотриманням різноманітних спеціальних норм (правил дорожнього руху, пожежної безпеки, охорони громадського порядку тощо), що відносяться до сфери адміністративного нагляду.

Основним нормативним актом, який регламентує діяльність дільничних інспекторів міліції, є Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції, закріплена у додатку до наказу МВС України від 14 жовтня 1999 р. № 802. [105]

Служба дільничних інспекторів міліції в якості окремого структурного підрозділу входить до складу міліції громадської безпеки. Організація їх роботи покладена на начальника органу внутрішніх справ, його заступника (начальника міліції громадської безпеки), керівників підрозділів по керівництву дільничними інспекторами міліції. Організаційно-методичне забезпечення діяльності дільничних інспекторів міліції здійснює Управління адміністративної та профілактичної роботи.

Структура підрозділу дільничних інспекторів міліції складається: з начальника відділу (відділення) по керівництву дільничними інспекторами міліції, заступника начальника, старшого дільничного інспектора, дільничного інспектора, помічника дільничного інспектора.

Основними завданнями дільничного інспектора міліції є такі.

1. Забезпечення особистої і майнової безпеки громадян.

2. Охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

3. Попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень.

4. Активна участь у розкритті злочинів, вчинених на території, яку він обслуговує.

5. Проведення профілактичної роботи серед осіб, схильних до вчинення злочинів та інших правопорушень, здійснення адміністративного нагляду за особами, стосовно яких його встановлено.

6. Подання в межах своєї компетенції допомоги громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об'єднанням у здійсненій їх законних прав і інтересів.

На дільничних інспекторів міліції покладено комплекс відповідних функцій, основними з яких є такі:

1)      профілактика правопорушень;

2)      індивідуальна профілактична робота;

3)      підтримання правопорядку в громадських місцях на своїй адміністративній ділянці;

4)      припинення протиправних дій;

5)      боротьба з правопорушеннями неповнолітніх;

6)      підтримка тісних зв’язків з населенням і громадськими формуваннями;

7)      забезпечення безпеки дорожнього руху;

8)      нагляд за дотриманням правил дозвільної системи;

9)      охорона власності;

10)  здійснення нагляду за дотриманням правил паспортно-візової системи;

11)  участь у розкритті та розслідуванні злочинів.

На закінчення характеристики суб’єктів адміністративного нагляду, при розглянемо особливості діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України.

Основним нормативним документом, що регулює діяльність цього суб’єкта адміністративного нагляду, є Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України затверджене постановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року. [116]

У своїй діяльності цей підрозділ керується також Конституцією України, Законами України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету міністрів України, нормативними актами МВС України.

Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ України є централізованою системою підрозділів, створених для здійснення на договірних засадах охорони об'єктів та майна, вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб у порядку, встановленому законодавством.

До структури Державної служби охорони при МВС України входять:

-        Департамент Державної служби охорони при МВС України;

-        управління (відділи) Державної служби охорони при ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі;

-        відділи, відділення служби охорони при міських, районних, селищних управліннях, відділах органів внутрішніх справ та інші підрозділи.

Управління, відділи й відділення Державної служби охорони при МВС України створюються в містах, інших населених пунктах та на окремих об'єктах і складаються з міліцейських, воєнізованих, охоронних підрозділів, у тому числі й спеціалізованих відповідно до покладених на Державну службу охорони при МВС України завдань підрозділів, якими керують молодші інспектори охорони та інші працівники міліції охорони, а також пунктів централізованої охорони.

Основними завданнями Держаної служби охорони при МВС України є:

-        здійснення за договорами заходів охорони особливо важливих об’єктів згідно з переліком, що затверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території, будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб;

-        розроблення та здійснення заходів щодо реалізації єдиної на території України концепції охорони об'єктів усіх форм власності та громадян;

-        розроблення основних вимог до захисту об'єктів усіх форм власності та громадян від злочинних посягань, типових договорів і вимог до технічної укріпленості та оснащення засобами охоронної сигналізації об'єктів державної та інших форм власності, інструкцій, технічних умов, а також інших документів, що регламентують виконання охоронних функцій.

Виходячи із завдань, покладених на Державну службу охорони при МВС України, вона здійснює ряд функцій:

1) визначає за погодженням із власниками майна, або уповноваженими ними органами та громадянами вид охорони при її організації (міліцейська, воєнізована, сторожова, спеціалізована, за допомогою пунктів централізованої охорони тощо);

2) запобігає правопорушенням і припиняє їх у місцях несення служби;

3) здійснює монтаж, ремонт і профілактичне обслуговування засобів сигналізації;

4) забезпечує випробування вітчизняних та іноземних зразків технічних засобів охорони для подальшого впровадження;

5) здійснює у встановленому порядку сертифікацію засобів охоронної сигналізації, що застосовуються на території України.

Стосовно другої функції, зупинимося детальніше. Цю функцію здійснюють в основному міліцейські підрозділи служби охорони. На службові наряди Державної служби охорони при МВС України покладається обов’язок попередження і припинення злочинів та інших правопорушень у районі постів і маршрутів патрулювання. І хоча ця функція для неї немов би є “додатковою”, але в той же час працівники цієї служби вносять величезний вклад у сферу охорони громадського порядку.

Організація патрульно-постової служби підрозділів міліції охорони по єдиній дислокації з іншими силами міліції значно збільшує щільність міліцейських нарядів і розширює можливість органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю та охороні громадського порядку.

Для повнішого дослідження суб'єктів адміністративного нагляду міліції варто розглянути організацію взаємодії суб’єктів адміністративного нагляду між собою. Ця взаємодія дуже важлива, оскільки її правильна організація дозволяє досягти позитивних результатів у діяльності всіх суб'єктів адміністративного нагляду.

Взаємодія може бути організована за планом єдиної дислокації (тобто за планом комплексного використання сил і засобів міліції). За цим планом працюють не всі суб’єкти адміністративного нагляду, а лише підрозділи служби охорони громадського порядку, територіальних і транспортних органів внутрішніх справ, підрозділи міліції швидкого реагування “Беркут”, екіпажі спеціальних установ міліції (окрім конвойних), служби ДАІ, Державної служби охорони при МВС України, дільничних інспекторів міліції.

Взаємодія в цих випадках здійснюється шляхом обміну інформації, спільного планування і здійснення спільних заходів. Тут організація взаємодії покладається на начальника органу внутрішніх справ і його заступника – начальника міліції громадської безпеки.

Взаємодія може бути як двосторонньою (наприклад, між підрозділами дозвільної системи і дільничними інспекторами міліції), так і багатосторонньою (наприклад, Державна автомобільна інспекція, служба охорони громадського порядку, дільничні інспектори міліції тощо).

Головне завдання взаємодії – скоординувати зусилля всіх суб’єктів адміністративного нагляду для здійснення якіснішого і надійнішого нагляду за діяльністю піднаглядних об’єктів. Перекладання своїх обов’язків на інших суб’єктів неприпустиме. Забезпечення ефективності взаємодії покладається на начальника органу внутрішніх справ.

На закінчення, запропонуємо, з метою належного здійснення взаємодії між суб’єктами адміністративного нагляду необхідно видати відомчий акт МВС України, який, на наш погляд, міг би називатися “Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки”. У цій інструкції варто передбачити загальні питання взаємодії, конкретне коло суб’єктів, які взаємодіють між собою і з яких питань тощо. Наявність такої інструкції, як нам уявляється, не дозволить перекладати свої обов’язки на інші суб’єкти, а також сприятиме організації взаємодії на значно вищому рівні.

Такою, на наш погляд, є загальна характеристика суб’єктів адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ України.