Визначення установчої влади в чинній Конституції України

     

      Концепція установчої влади, закладена в текст Конституції України 1996 року, мала певні відправні положення, у тому числі частково ними стали положення Декларації про державний суверенітет України, Акта проголошення незалежності України та Конституційного Договору. Як зазначено в преамбулі Конституції України, Верховна Рада, приймаючи Конституцію, керувалася Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. [336]. Жодної згадки щодо Декларації про державний суверенітет у Конституції України немає. Хоча у зверненні Верховної Ради України до народу, затвердженому Постановою Верховної Ради України «Про проведення всеукраїнського референдуму в питанні про проголошення незалежності України» від 11 жовтня 1991 р. було вказано, що Акт проголошення незалежності – це продовження і реальна дія Декларації про державний суверенітет України [335]. У самому тексті Акта проголошення незалежності України також є застереження про здійснення Декларації про державний суверенітет України.

      Можливо, одним із пояснень відсутності в тексті Основного Закону посилання на текст Декларації як основи для Конституції України є те, що Декларація за своєю юридичною природою була актом органу законодавчої влади – Верховної Ради Української РСР, тоді як Акт проголошення незалежності України має вищу юридичну силу, ніж Декларація; адже, будучи прийнятим Верховною Радою України 24 серпня 1991 р., він схвалений 01 грудня 1991 р. всенародним голосуванням.

      Слід звернути увагу на те, що втілена в тексті Конституції України концепція установчої влади пройшла суттєві трансформації в період з моменту прийняття Декларації про державний суверенітет до кінцевої стадії – прийняття Конституції 1996 року [211, с. 6–11]. Закладена у 1990 році в тексті Декларації первісна концепція установчої влади в Конституції була значно змінена. Так, наприклад, якщо Декларацією передбачалося здійснення представництва народу конкретними депутатами у виборному органі державної влади (Верховної або місцевих Рад Української РСР), то за концепцією, закладеною в ст. 5 Конституції України, це представництво здійснює система органів державної влади та місцевого самоврядування. Одним із питань закріплення ідеї установчої влади в Конституції України стало визначення суб’єкта, який має право виступати від імені народу. Конституція України не містить положень щодо наділення Верховної Ради України статусом органу, який може виступати від імені українського народу. Але, напевне, виходячи з положень Декларації про державний суверенітет, які закріплювали, що від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Української РСР, в преамбулі Конституції України було зазначено: «Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей,… приймає цю Конституцію – Основний Закон України». Базуючись на преамбулі Конституції, сучасна юридична думка закріпила за Верховною Радою України статус загальнонаціонального представницького органу державної влади, який має виключне право представляти увесь Український народ і виступати від імені всього народу [453, с. 218; 268, с. 235].

      Але в такому разі виникає логічне запитання: чи набуває в такий спосіб Верховна Рада України статусу органу установчої влади? Напевно що ні. Як зазначають автори коментаря до Конституції України, Верховна Рада здійснює лише установчі функції, беручи участь у формуванні інших органів влади, здійснюючи парламентський контроль за їх діяльністю, а також через вільно обраних народних депутатів представляє Український народ і діє в інтересах усіх громадян України [121, с. 177].

      Свою позицію щодо належності Верховної Ради України до здійснення установчої влади висловив і Конституційний Суд України. Так, у Рішенні Конституційного Суду України від 03 жовтня 1997 р. № 4-зп [364] зазначено, що, прийнявши Конституцію Україні у 1996 році, парламент України здійснив установчу владу, але на це народ лише одноразово уповноважив Верховну Раду України – так було зазначено в іншому Рішенні Конституційного Суду України від 11 липня 1997 р. № 3-зп [368].

      У цьому аспекті перед юридичною наукою постає нагальна потреба з’ясувати межі та природу представництва Українського народу, що здійснює Верховна Рада України. Чи може вона виступати від імені всього народу, чи має діяти в інтересах народу?

      У ч. 2 ст. 5 Конституції України зазначено, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» [145].

      Пояснюючи зміст установчої влади, вкладений в Основний Закон України, а також місце Верховної Ради в процесі здійснення установчої влади, КСУ в Рішенні у справі про набуття чинності Конституцією України від 03 жовтня 1997 р. № 4-зп встановив: «Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу.

      Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом» [364].

      Проте, як зазначає С. І. Шкірчак, «наведена правова позиція КСУ нерідко ігнорується з різних причин, зокрема політичних. Її фактично замовчують ті, хто вважає Верховну Раду України своєрідним конституційним деміургом і свідомо або несвідомо здійснює підміну понять. І хоча у більшості європейських країн саме парламент виконує функції установчої влади і питань при цьому не виникає, український контекст полягає в тому, що виконання Верховною Радою установчої функції важко оцінити навіть на задовільно, оскільки, по-перше, український парламент фактично проігнорував вищенаведене рішення КСУ, не розробивши дієві механізми реалізації народом своєї установчої влади (даний факт можна вважати антинародним, адже вчинений він представницьким органом); по-друге, поправки, що були внесені до Конституції України у 2004 р., зрештою, стали однією з причин подальшої перманентної політичної кризи, адже розподіл повноважень між гілками влади, закріплений новою редакцією Конституції, сповна не задовольнили основних політичних акторів… Таким чином, Верховна Рада показує незадовільні результати виконання установчої функції» [500]. Власне, судді Конституційного Суду вже опосередковано розглядали питання про установчий характер Верховної Ради. Зокрема, в окремій думці судді Конституційного Суду М. Д. Савенка у справі щодо конституційності здійсненого Президентом права вето стосовно прийнятого Верховною Радою Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» зазначено таке: «Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні здійснює не лише законодавчу функцію, яка є пріоритетною, а й інші функції держави, зокрема установчу…, приймаючи Конституцію України, Верховна Рада України діяла як орган установчої, а не законодавчої влади» [250].

      Цікаво, що суддя М. Д. Савенко дає ще один цікавий коментар: «Оскільки Основний Закон України прийнято органом установчої влади, то логічним є внесення змін до нього саме цим органом», не вказуючи при цьому на якісь додаткові процедури, на зразок загальнонаціонального референдуму [250].

      Створення й діяльність спеціальних органів установчої влади за Конституцією України 1996 року не передбачається, хоча практика національного державотворення знає випадки, коли представницький орган влади взяв на себе такі повноваження, прийнявши від імені Українського народу і виражаючи його суверенну волю (як зазначено в Преамбулі Конституції) – Основний Закон України. У цьому випадку парламент України здійснив установчу владу [364], на що народ лише одноразово уповноважив Верховну Раду України [368]. В подальшому, відповідно, установчу владу в Україні може здійснювати або народ безпосередньо, або органи, уповноважені від імені народу здійснювати не всю установчу владу (бо відповідно до Рішення КСУ від 05 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом [367]) влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною і не може бути узурпована державою, її органами або посадовими особами), а лише окремі установчі повноваження. Роз’яснюючи положення ч. 2 ст. 5 Конституції України «носієм суверенітету… є народ» КСУ виходив з того, що Конституція закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу [364].

      Як і Конституції України, Конституції Російської Федерації (далі – РФ) не відомий термін «установча влада», хоча її конституційне закріплення є майже тотожним. Так, згідно із ч. 1 ст. 3 Конституції РФ, єдиним джерелом влади та носієм суверенітету в РФ є її багатонаціональний народ. Форми реалізації влади народу як в РФ, так і в Україні, відповідно до ч. 2 ст. 3 Конституції РФ та ч. 3 ст. 5 Конституції України, мають однакову конституційну регламентацію. Але слід звернути увагу на деякі переваги конституційного закріплення форм безпосередньої демократії в РФ, мається на увазі визнання на конституційному рівні серед інших форм влади народу вищим безпосереднім її проявом – референдум та вільні вибори (ч. 3 ст. 3 Конституції РФ). Про відокремлення цих форм прояву влади народу на конституційному рівні за Основним Законом України можна лише здогадуватися на підставі аналізу структури Конституції та у зв’язку з відмежуванням для регламентації цих форм окремого ІІІ розділу Конституції України, що дістав назву «Вибори. Референдуми». Хоча з позиції КСУ, висловленої в Рішенні КСУ від 05 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) [367], яким встановлено що в Конституції України закріплено взаємозв’язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори,

     референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії в Україні, а також зазначено що переваги жодної із цих форм здійснення влади народом відсутні.

      Вся работа доступна по " http://mydisser.com/ru/catalog/view/16752.html " target="_blank">Ссылке