Підготовка та прийняття Положення про земських дільничних начальників
Інститут земських начальників як особливий тип місцевих органів управління було запроваджено у процесі реформ Олександра ІІІ. Він був важливим етапом у становленні структур управління на місцевому рівні. Саме тому осмислення досвіду роботи земських начальників, їх місця в загальній системі державного управління має великий науковий та практичний інтерес.
Поставлений як контролюючий орган над системою сільського самоврядування, інститут земських дільничних начальників відігравав значущу роль у сільській повсякденності межі XІX-XX ст.ст. З огляду на це вивчення функціонування інституту земських начальників у російському селі на основі об’єктивного аналізу архівних матеріалів і літератури допоможе відтворити більш повну й позбавлену тенденційності картину суспільно-політичного життя Російської імперії останніх десятиліть її існування, у тому числі й вичленити дії державної машини в умовах модернізаційних процесів початку XX століття. Усебічне поглиблене вивчення співіснування земських начальників із підвідомчим населенням і посадовими особами на сьогодні є актуальним завданням історичної науки. До того ж в епоху «разбюрократизації» як основи ефективності управління, ініційованої керівництвом Української держави на початку XXІ століття, важливо врахувати традиції функціонування російського чиновницько-бюрократичного апарату в історичній ретроспективі. У цих обставинах аналіз соціального складу й функціонала, образу земського начальника в очах місцевого населення, а також ефективності його діяльності як сполучної ланки між урядом і народом допоможе уникнути можливих помилок і непорозумінь у процесі вдосконалення системи державного управління в сучасній Україні.
У наукових колах є поширеною думка, що впровадження за Положенням 12 липня 1889 р. інституту земських начальників було однією з найважливіших контрреформ уряду Олександра ІІІ, яка мала на меті відновити владу поміщиків над селянами, втрачену ними в результаті реформи 1861 р., при цьому «посилюючи роль помісного дворянства в селі та сприяючи у такий спосіб консервації феодально-кріпосницьких пережитків» [121, с. 401].
Російський дослідник М.М. Гур’янов наголошує, що інститут земських начальників впроваджувався не тільки в тих місцевостях, де до 1861 р. панували кріпосні відносини, але й у низці регіонів з абсолютною перевагою державних селян і майже повною відсутністю помісного дворянства [53, с. 26]. Поділяємо думку науковця, що зазначене у преамбулі Закону від 12 липня 1889 р. обґрунтування необхідності заснування зазначеного інституту «відсутністю близької до народу міцної урядової влади» повністю відповідало дійсності, принаймні, стосовно недворянських регіонів. Не слід забувати, що найважливішою особливістю російського державного устрою в той період була опора уряду на органи селянського самоврядування, які були проміжною інстанцією між урядовими установами й основною масою населення. Тому цілком очевидно, що ефективність функціонування державного апарату багато в чому залежала від того, якою мірою органи селянського самоврядування були готові виконувати державні завдання [53, с. 26]. До того ж М.М. Гур’янов зауважує, що існуючий вакуум влади в селянському середовищі спричиняв подальшу деградацію села, і це вимагало негайних заходів із боку уряду для забезпечення дійового державного контролю за ситуацією в селянському стані, результатом чого й стали розроблення та запровадження відповідної реформи [53, с. 30-31].
Ще на початку 80-х рр. ХІХ ст. почали обговорювати питання щодо перетворення селянських установ. У 1870-ті рр. прагнення земств відігравати більш помітну роль у політичному житті суспільства поступово здобувало дедалі більш доброзичливі відгуки в лавах вищої адміністрації. Під час розгляду деяких законопроектів, що стосувалися «місцевих потреб», у Державній раді уряд звертався до земських діячів як до «експертів». З ініціативи голови Державної ради вел. кн. Костянтина Миколайовича в липні 1880 р. було вирішено «одержати» думку губернських земських зборів із питання про необхідні зміни у структурі місцевих установ у селянських справах. Восени 1880 р. міністр внутрішніх справ М.Т. Лоріс-Меліков охоче ділився з О.І. Кошелевим, видавцем газети «Земство», своїми міркуваннями про скликання «земської думи». Щоб не викликати різких заперечень із боку консервативних кіл, М.Т. Лоріс-Меліков пропонував замість створення постійного дорадчого представництва «зібрати загальну, досить численну комісію з виборних від земств». Царевбивство 1 березня 1881 р. поклало край політичним планам М.Т. Лоріс-Мелікова. У боротьбі з руйнівним нігілізмом уряд потребував сприяння суспільства, адже нині все залежало від подальшого перебігу подій. Суворий маніфест Олександра ІІІ від 29 квітня 1881 р. про непорушність самодержавного устрою й вихід М.Т. Лоріс-Мелікова з уряду не означали повної відмови від ліберальних задумів [39]. Проте конституційні проекти М.Т. Лоріс-Мелікова, затверджені до розгляду загиблим Олександром ІІ, було відхилено.
Новий імператор дотримувався доволі консервативних поглядів, а своє правління схарактеризував як нову владу, покликану на «виправлення помилок минулого царювання». Намагаючись втілити це гасло в життя, крім вищезгаданого М.Т. Лоріс-Мелікова, Олександр ІІІ поступово усуває зі свого оточення та вищих державних посад діячів-лібералів М.Х. Бунге, Д.М. Набокова та ін. і формує політичну команду з відомих консерваторів К.П. Побєдоносцева, Д.А. Толстого, М.Н. Каткова. У 1882 р. Д.А. Толстой посідає пост міністра внутрішніх справ. Останній був яскравою особистістю на політичній арені Російської імперії XIX ст., а його сучасники запам’ятали як дуже діяльну й досить послідовну людину. Доказом політичного таланту Д.А. Толстого є методичне обстоювання своїх поглядів під час розроблення законопроекту про земських начальників. Водночас «ахіллесовою п’ятою» Д.А. Толстого була схильність підпадати під вплив інших людей, чим користувалися, зокрема М.Н. Катков та О.Д. Пазухін, які просували свої ідеї для його міністерських реформ. Незважаючи на активні та зважливі дії, Д.А. Толстой не мав чіткої програми перетворень, хоча було вже окреслено її генеральні напрями [16, с. 68-69].
Першорядним заходом майбутніх загальнодержавних трансформацій мала бути реорганізація системи управління, особливо на рівні волості та повіту. Іншою магістраллю перетворень мало стати посилення позицій дворян у російському суспільстві, а також поновлення їх службових повноважень.
До другої половини 80-х рр. XIX ст. прогалини в системі управління намагались ліквідувати шляхом внесення доповнень, поправок в окремі закони чи їх значної корекції. У зв’язку з розробленням у 1880-ті рр. нових законодавчих проектів у галузі губернського, повітового й волосного управління виникло чимало праць, автори яких указували на головні, на їх думку, недоліки земських установ та пропонували заходи для вдосконалення всієї системи місцевого управління. Відомий земський діяч, редактор газети «Земство» В.Ю. Скалон вважав, що крім господарських справ, земським органам самоврядування необхідно передати виконання загальних державних функцій і надати населенню право самостійно брати участь у місцевому адміністративному управлінні [8, с. 15].
Велике значення для розуміння цілей урядової діяльності в 80-ті роки XІX ст. має вивчення розробок Каханівської комісії (далі – Комісія). Як відомо, результати роботи цієї Комісії не мали практичного значення, однак саме в її надрах виникли перші проекти реформ кінця 80-х – початку 90-х років XІX ст.
У 1881 р. під керівництвом статс-секретаря М.С. Каханова була створена особлива позавідомча комісія, метою якої були розгляд і систематизація зібраних сенаторами матеріалів та розроблення проекту реформи органів місцевого управління. М.С. Каханов вважав за доцільне здійснити одночасне реформування всієї системи органів управління, що уможливлювало погодження характеру й діяльності всіх її ланок. Поділяємо думку А.В. Ващенко, що такий захід мав логічний зміст, але в умовах тогочасної російської дійсності він був майже нездійсненим, бо суспільство не поспішало із процесом консолідації та повною мірою зберігало наслідки багатовікової традиції станового устрою [16, с. 70].
Підсумком діяльності Комісії стало розроблення основних положень стосовно устрою сільського, волосного, повітового та губернського правлінь. У проекті комісії М.С. Каханова в основу всієї системи місцевого управління було покладено всестановий принцип, що було ознакою перемоги прозахідних ліберальних поглядів над консервативними, прихильники яких прагнули зберегти станову систему побудови суспільства [16, с. 70].
Для складання первинного проекту реформи місцевого управління у квітні 1882 р. було створено серед членів Комісії Нараду під головуванням М.С. Каханова. Розгляд Комісією складеного Нарадою проекту реформи місцевих установ розпочався в жовтні 1884 р. і закінчився 6 квітня 1885 р.
Вся работа доступна по Ссылке
