Перспективи розвитку системи та діяльності правоохоронних органів
Правоохоронні органи є важливою складовою державного механізму, що уповноважуються державою на постійне й фахове здійснення охорони та захисту основ конституційного ладу, у тому числі прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, а також законності та правопорядку, забезпечення чого є одним із ключових факторів розбудови в Україні демократичної соціальної правової держави й функціонування громадянського суспільства. Разом із тим, існуючий стан організації правоохорони через низку проблем теоретико-методологічного й нормативно-правового характеру наразі характеризується ситуативністю формування правоохоронних органів, неузгодженістю й непослідовністю їхньої діяльності, відсутністю комплексного бачення системи правоохоронних органів й перспектив її розвитку. Усе це вимагає трансформації організації та діяльності правоохоронних органів у напрямку побудови цілісної структурованої системи, поглибленої інтеграції у правоохоронну діяльність принципів верховенства права, конституційної законності й додержання прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, вироблення єдиної державної політики у правоохоронній сфері.
Зазначимо, що проблематика реформування правоохоронних органів раніше вже розглядалась такими вченими як І. В. Бондаренко [345], В. В. Долежан [346], І. В. Зозуля [347], О. М. Капля [348], Ю. Ф. Кравченко [349], І. П. Петрова [350] та інші. Однак, дані наукові дослідження направлені здебільшого на обґрунтування окремих реорганізаційних заходів із оптимізації організації діяльності конкретних правоохоронних органів, у той же час, не приділяючи належної уваги необхідності ґрунтовної перебудови усієї системи правоохоронних органів, інтеграції в діяльність всіх правоохоронних органів єдиних векторів їхнього розвитку. З огляду на це вбачаються актуальними питання перспектив розвитку системи та діяльності правоохоронних органів.
Передусім, відмітимо, що наразі в Україні вже склалась певна практика формування та реформування правоохоронних органів. Більше того, за визначенням В. С. Венедиктова та І. В. Зозулі [351], реформування правоохоронних органів в Україні набуло перманентного характеру, включаючи декілька розрізнених етапів реорганізаційних змін правового регулювання відповідних правоохоронних органів. При цьому, на нашу думку, зазначене реформування системи правоохоронних органів України слід розглядати в контексті інших державо- і правотворчих процесів, зокрема, проведення затяжної адміністративної реформи у сфері державного управління, втілення якої відбувається ще з 22.07.1998 р. з моменту затвердження Концепції адміністративної реформи в Україні за Указом Президента України № 810/98 [352]. Аналогічну позицію висловлює І. В. Бондаренко [248, с. 20], зокрема, що заходи реформування системи правоохоронних органів України повинні відповідати заходам удосконалення всієї правової системи України й не мають розходитися з іншими складовими державно-правової реформи – парламентською, адміністративною, муніципальною реформами, певними реформами економічної та політичної систем України.
В існуючій практиці реформування правоохоронних органів України має місце певна спроба комплексного вирішення основних проблем нормативно-правового регулювання вдосконалення інституту правоохоронних органів і побудови їхньої системи. Зокрема, з цією метою за Указом Президента України від 17.01.2001 р. № 17/2001 була навіть сформована спеціальна Комісія з питань реформування правоохоронних органів в Україні, серед завдань якої безпосередньо передбачалась «підготовка пропозицій щодо вдосконалення та оптимізації системи правоохоронних органів в Україні, їх структури, організації діяльності» [353]. Безперечно, не можна взагалі заперечувати доцільність формування подібних інституцій, щоправда, реальну ефективність подібного фахового органу з питань розвитку системи правоохоронних органів необхідно оцінювати у розрізі його статусу як допоміжного органу глави держави. Саме у зв’язку із цим, на нашу думку, постає доволі сумнівним наділення даної комісії повноваженнями щодо координації роботи правоохоронних органів із посилення боротьби зі злочинністю, корупцією, захисту прав і свобод громадян, позаяк, згідно з трактуванням О. І. Зозулі [354], допоміжні органи глави держави мають виконувати виключно лише забезпечувальну роль відносно Президента України й не можуть наділятись державно-владними повноваженнями, у тому числі щодо інших державних (зокрема, правоохоронних) органів.
Так чи інакше, на відсутність спрямованості роботи даної комісії у напрямку реального реформування системи правоохоронних органів України вказує її ліквідація за Указом Президента України від 23.05.2005 р. № 834/2005 [355] із наступним створення «нової» Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів, компетенція якої повністю дублює повноваження ліквідованої комісії. Так само як доцільність формування цієї Міжвідомчої комісії, остаточно незрозумілою залишається й доцільність її ж ліквідації за Указом Президента України від 03.05.2006 р. № 340/2006 [356], позаяк навряд чи можна погодитись із тодішнім вирішенням абсолютно всіх проблем інституалізації системи правоохоронних органів України.
Своєрідним підтвердженням цього виступає наступне відновлення роботи тепер вже Комітету з питань реформування правоохоронних органів за Указом Президента України від 06.04.2012 р. № 252/2012 [357], основні завдання якого загалом такі ж як і завдання Комісії з питань реформування правоохоронних органів в Україні та Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів. Щоправда, у даному разі повноваження із «координації роботи правоохоронних органів» вже трансформувались в «організацію заходів з питань координації їх роботи», що розглядається нами як позитив в аспекті розуміння місця даного комітету як допоміжного органу, єдиною істотною правовою формою діяльності якого є подання главі держави відповідних пропозицій. У той же час, на нашу думку, питання оптимізації системи правоохоронних органів України не є виключною прерогативою Президента України, а тому процес підготовки й прийняття ініціатив у правоохоронній сфері повинен набути загальнонаціонального масштабу, залучаючи до нього не лише відповідних керівників правоохоронних органів (згідно з вищевказаним Указом Президента України № 252/2012), але й широкі кола громадськості та наукової спільноти.
Вищерозглянутий досвід підготовки глобальної реформи організації та діяльності правоохоронних органів в Україні виявляє свою фрагментарність і безсистемність, а формування кожного «нового» дорадчого органу Президента України з питань реформування правоохоронних органів не стільки пов’язується із реальною інтенсифікацією реформ у правоохоронній сфері, як співпадає із набуттям повноважень новообраним Президентом України. У будь-якому разі, маємо наголосити на неприпустимості надмірної політизації проблеми трансформації системи правоохоронних органів, вирішення чого має відбуватися насамперед у правовій площині, бути системним і послідовним.
З цією метою одним із перших кроків щодо вдосконалення організації та діяльності системи правоохоронних органів України вбачається вироблення, наукове обґрунтування й затвердження єдиної і комплексної Концепції і Державної цільової програми розвитку організації та діяльності системи правоохоронних органів України. При цьому, відповідно до пп. 5 п. 1 Плану заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, за Указом Президента України від 12.01.2011 р. № 24/2011 [358] для сталого функціонування демократичних інститутів та утвердження верховенства права безпосередньо передбачалась розробка концепції реформування правоохоронних органів. Таким чином, розвиток системи правоохоронних органів має відбуватися виключно лише на основі всебічного й перспективного планування її організації та здійснюваних напрямків діяльності.
Особливого значення, передусім, набуває необхідність напрацювання повної, всебічної й об’єктивної теоретико-методологічної бази оптимізації системи правоохоронних органів, формування у науці цілісного, узгодженого й комплексного бачення не лише поняття інституту правоохоронних органів, але й суміжних із ним правових явищ (правоохоронна функція держави, правоохоронна діяльність, правоохоронна система, тощо). Вказане сприятиме усуненню наявних на сьогодні правових колізій щодо відсутності легальної дефініції правоохоронного органу, нормативного переліку напрямків правоохоронної діяльності, засад і принципів її здійснення і т.д. Зокрема, як відзначає Ю. Ф. Кравченко [349], негативним проявом наукового плюралізму у питаннях організації та здійснення правоохоронної діяльності є така ж неоднозначність законодавчого регулювання.
Крім цього, іншим важливим аспектом постає трансформація існуючої практики автономного розрізненого реформування окремих правоохоронних органів саме до єдиного процесу формування системи правоохоронних органів. Відзначимо, що такі програмні документи як Концепція реформування Служби безпеки України (за Указом Президента України від 20.03.2008 р. № 249/2008 [359]), Концепція реформування Державної кримінально-виконавчої служби України (за Указом Президента України від 25.04.2008 р. № 401/2008 [360]), Концепція реформування кримінальної юстиції України (за Указом Президента України від 08.04.2008 р. № 311/2008 [361]) направлені на вдосконалення організації та діяльності лише одиничних правоохоронних органів, а не усієї їхньої мережі, не вирішуючи питання системності правоохоронних інститутів, розподілу правоохоронної компетенції і організації взаємодії.
