---

Науково-правові засади законопідготовчої діяльності

Наукове дослідження допарламентського етапу законотворення з метою розробки його оптимальної теоретичної моделі має ключове значення для досягнення максимальної ефективності законотворення взагалі, оскільки рівень практичної реалізації саме цього етапу визначає наскільки актуальними, науково обґрунтованими та досконалими з техніко-юридичної точки зору є законопроекти, що подаються на розгляд парламенту.

Стадійність допарламентського етапу випливає із загальної моделі законотворення, яку було розроблено за результатами ґрунтовних досліджень у Відділі теорії та практики законотворчої діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України.

Відповідно до зазначеної моделі допарламентський етап законотворення складається зі стадій планування, підготовки тексту проекту закону (законопроектування) та експертизи законопроектів.

Отже, на нашу думку, законопідготовча діяльність як допарламентський етап законотворення - це комплексне явище, що складається із творчої, нормативно врегульованої та спланованої діяльності уповноважених суб’єктів з розробки текстів законопроектів і проведення комплексної експертної оцінки законопроекту.

Виходячи з наведеної аргументації можна стверджувати, що дослідження законопідготовчої діяльності, з метою вироблення її оптимальної моделі доцільно структурувати відповідно до стадійності допарламентського етапу законотворення. В цьому плані необхідним вбачається проведення послідовного та комплексного дослідження теоретико-правових засад та практичного стану планування законотворення, законопроектної діяльності та інституту експертизи законопроектів в Україні, визначення на підставі результатів такого дослідження проблем, що існують у цих сферах, та вироблення, в тому числі на підставі вивчення відповідного зарубіжного досвіду, певних пропозицій щодо їх вдосконалення.

Аналіз окремих аспектів планування законотворення в національній правовій системі та зарубіжних країнах міститься в працях  С. В. Боботова, О. В. Богачової, О. А. Гаврилова, Т. Л. Гладкової, Р. Давида, Ю. В. Данилюка, Т. Еллвайна, А. Жалинського та А. Рьоріхта, К. Жофре-Спіноза, І. П. Ільїнського, М. А. Ісаєва, А. Д. Керімова, О. Л. Копиленка, К. Кьоніга, В. І. Лафітського, Р. Майнца, О. Г. Макаренко, В. К. Мамутова, В. Ф. Опришка, В. М. Піголкіна, М. Н. Подоляки, А. Росса, С. В. Саса, В. М. Сирих, О. В. Старовойтова, Ю. О. Тихомирова, В. О. Туманова, М. П. Федоріна, Дж. Феррара, Е. Хандшоу, Дж. Хесса, М. Б. Целікова, Ф. Шарпфа, О. І. Ющика, Ю. В. Ясенчука та інших авторів.

З аналізу наукових поглядів, викладених у тому числі у роботах названих авторів, можна зробити висновок, що планування законотворчої діяльності має важливе значення для створення цілісної, внутрішньо узгодженої системи законодавчих норм, спроможної забезпечити прогресивний розвиток суспільства та держави. Зростання інтенсивності законотворення, характерне для більшості країн сучасного світу та пов’язане з ускладненням суспільних відносин і розширенням самої сфери законодавчого регулювання, виводить на передній план необхідність дослідження стану планування законотворення. Планування має ефективно здійснюватися як на законопідготовчій, так і на законодавчій стадіях.

У нашому розумінні планування підлягає розгляду одночасно в двох взаємопов’язаних аспектах. З одного боку – це планування законодавчої діяльності парламенту, а з іншого – планування законопідготовчих робіт. Інакше кажучи, планування у законотворенні являє собою єдність заходів зі встановлення послідовності, строків підготовки законопроектів, відповідальних виконавців, а також відповідних заходів зі встановлення порядку, послідовності та строків розгляду законопроектів і прийняття законів.

Тож різниця між плануванням законодавчої та законопідготовчої діяльності полягає у різних суб’єктах і об’єктах планування та ступенях формалізації процедур. Планування законопідготовчих робіт здійснюється як суб’єктами права законодавчої ініціативи, так і іншими суб’єктами законотворення, тоді як планування законодавчої діяльності здійснюється виключно парламентом.

Водночас поняття „планування законотворення”, що ґрунтується на принципі холізму (єдності законодавчої та законопроектної діяльності) [465, с. 22], дає уявлення про ідеальну модель цього виду діяльності, яка передбачає збалансованість і скоординованість роботи всіх її суб’єктів.

Як юридична категорія планування - це процес розробки планів, одна з функцій управління, яка полягає у визначенні послідовності здійснення наміченої на конкретний (середньо- та довгостроковий) період програми дій (розвитку) конкретного об’єкта (явища, предмета тощо) із зазначенням її мети, змісту, обсягів, методів і засобів, строків виконання та ін. [510, с. 566-567].

Організаційно-управлінський аспект планування законотворення, на нашу думку, можна визначити як законодавчо врегульовану скоординовану діяльність державних органів щодо комплексного планування законодавчої діяльності парламенту та всієї законопроектної діяльності з метою створення та розвитку якісного законодавства.

Отже, планування законотворення, яке має розглядатися як нормативно врегульована скоординована діяльність державних органів, що базується на результатах прогнозів та моніторингу й містить взаємопов’язані компоненти, поєднує як планування законодавчої діяльності парламенту, так і планування законопідготовчих робіт суб’єктів законотворчої діяльності.

У такій якості планування законотворення дає можливість раціонально вибудовувати систему законодавства за рахунок пріоритетної підготовки та розгляду базових, системоутворювальних законопроектів, а також пакетної підготовки та розгляду схожих за предметом регулювання проектів законів; допомагає оптимально організувати підготовку законопроектів, скоординувати цю діяльність, усунути її дублювання, посилити контроль за якістю та термінами підготовки, підвищити дисциплінованість виконавців, обмежити вузькогалузеве лобіювання у певних сферах; забезпечує широкомасштабні роботи з оновлення та систематизації законодавства, заповнення прогалин у законодавчому регулюванні, ліквідацію множинності законів, скасування застарілих норм.

За колом відносин, що підлягають врегулюванню законами, проекти яких включаються до плану, розрізняють вузькогалузеве планування розвитку законодавства (наприклад, планування в органах виконавчої влади чи в комітетах парламенту); планування законопідготовчих робіт у межах встановленої компетенції відповідного органу державної влади (наприклад, планування в уряді); комплексне планування масштабних законопроектних робіт (із систематизації законодавства – наприклад, планування підготовки зводу законів; із законодавчого забезпечення соціально-економічних реформ; приведення законодавства у відповідність із міжнародними стандартами) [527, с. 13 - 34]; комплексне планування у загальнодержавному масштабі (у випадку створення єдиного загальнодержавного плану законопідготовчої  діяльності); комплексне планування законодавчої діяльності в усіх засадничих сферах суспільних відносин, що підлягають законодавчому врегулюванню (планування законодавчої діяльності вищим законодавчим органом державної влади) [425, с. 42 - 43].

Зазначені форми планування, маючи свої цілі, не виключають одна одну. Вони можуть використовуватися одночасно і бути взаємопов’язаними. Визначальна роль при цьому належить комплексним планам, які є найбільш ефективним й універсальним засобом впорядкування законодавства.

Залежно від строків реалізації планування можна поділити на поточне (короткострокове – до 1 року) та перспективне (5 років і більше).

В основу наукових досліджень питань планування законотворення закладено низку принципів. Це принципи науковості, інформаційної відкритості, демократизму, законності, ефективності планування, його циклічності та безперервності, співвідношення плану та прогнозу, пріоритетності, системності тощо [425, с. 44 - 45]. Від того, якою мірою суб’єкти планування у своїй діяльності слідують зазначеним принципам, значною мірою залежить, наскільки ефективно планування може бути використане для оптимізації та підвищення наукового ступеня діяльності з підготовки законопроектів.

Підсумовуючи зазначене, можна погодитися з думкою про те, що для створення ідеальних умов планування у законотворенні необхідно забезпечити координацію планування законопроектних робіт усіх суб’єктів права законодавчої ініціативи та узгодити ці плани з планом законодавчих робіт парламенту [465, с. 22].

В юридичній науці загальновизнаною є точка зору, що планування є необхідною передумовою суспільного розвитку і тісно пов’язане з прогнозуванням [510, с. 567].

Такий зв’язок випливає зокрема з визначення змісту поняття “юридичне прогнозування”, що є науковим передбачуванням щодо майбутнього стану державно-правових процесів, їх характеру та особливостей, темпів і етапів, напрямів та шляхів здійснення тощо. Прогнозування ґрунтується на закономірностях соціального, економічного та політичного розвитку суспільства та на застосуванні загальнонаукових і спеціальних методів досліджень, що проводяться спеціально організованими науковими колективами. Прогнозування безпосередньо пов’язане з виробленням стратегії законотворення та її перспективним і поточним плануванням [511, с. 149].

Довгострокове прогнозування, перш за все, має базуватися на міждисциплінарному підході. Воно включає визначення тенденцій і перспектив розвитку всієї правової системи, окремих сфер правового регулювання на тривалий період, діалектику відмирання чи виникнення певних галузей, розширення або звуження сфери регульованих правом суспільних відносин. На основі виявлення та глибокого аналізу суспільних потреб законодавче прогнозування має напрацювати концепцію правового регулювання на тривалу перспективу, яка повинна базуватися на науково-практичному визначенні шляхів розвитку суспільних відносин, усіх соціальних процесів.

Як уже зазначалося, прогнозування ґрунтується на застосуванні загальнонаукових та спеціальних методів досліджень.

На нашу думку, одним із основних методів досліджень у цьому контексті є  правовий моніторинг.

Під правовим моніторингом російський вчений Д. Б. Горохов пропонує розуміти систему інформаційних спостережень, що дають змогу аналізувати й оцінювати: результати нормотворчої діяльності, передусім законопроектної; якість нормативно-правових актів, прийнятих правотворчим органом у відповідності до наданої йому правотворчої компетенції; ефективність їх практичної дії, реалізації.

Кінцевою метою правового моніторингу автор вважає створення ефективного механізму правотворчості та реалізації її результатів – нормативних правових актів, який би віддзеркалював суспільні потреби на таких стадіях: правотворчої діяльності із законодавчого забезпечення державної політики; підзаконної правотворчості; правозастосовчої діяльності; здійснення правосуддя [238, с. 100 - 101].

Подібне визначення правового моніторингу дає М. Ю. Тихомиров, який трактує його як систему спостережень, оцінок, прогнозу стану й динаміки правових процесів [450, с. 502].

Також існує думка, що правовий моніторинг це діяльність із здійснення збору, аналізу й узагальнення інформації про стан законодавства, практики його застосування з метою виявлення їх відповідності запланованому результату правового регулювання, а також очікуванням учасників законотворення [294].

Окремими авторами робиться акцент на тому, що правовий моніторинг являє собою систематичну діяльність органів державної влади з аналізу стану й прогнозу розвитку законодавства, а також практики його застосування на різних рівнях правового регулювання [485, с. 5].

Досліджуючи питання правового моніторингу Є. Ю. Некрасов та І. В. Жужгов називають його здійснюваною на постійній основі діяльністю з узагальнення й систематизації інформації, необхідної для оцінки, аналізу та прогнозу стану і динаміки законодавства й практики його застосування з метою виявлення його відповідності запланованому результату правового регулювання, а також очікуванням учасників законодавчого процесу, посадових осіб виконавчих, судових та інших органів усіх рівнів влади, інститутів громадянського суспільства, громадян [306].

 

Вся работа доступна по ссылке

http://mydisser.com/ru/catalog/view/15274.html