Планування як першооснова законотворення. Національні проблеми, шляхи вдосконалення в світлі зарубіжного досвіду

Особливого значення планування набуває при інтенсифікації законотворення і, як наслідок, зростанні кількості законопроектів, що подаються на розгляд парламенту. В такій ситуації планування має забезпечувати усунення таких недоліків законотворення, як безсистемність, неналежний рівень наукового забезпечення процесу, недостатня спрямованість на вирішення пріоритетних довгострокових завдань держави і суспільства, „перевантаження” законодавчого процесу законопроектами, що мають вузький предмет регулювання та незначну соціальну цінність, і захищають корпоративні інтереси.

Отже, при зростанні темпів законотворення планування покликано належним чином його систематизувати, підвищити ефективність і сприяти зосередженню уваги на найбільш значимих і пріоритетних законопроектах.

Виходячи з того принципу, що планування законотворення повинно здійснюватися на державному рівні, в Україні до суб’єктів планування, в першу чергу, слід віднести: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, відповідальні за формування державної політики у відповідній сфері. У свою чергу ці ключові суб’єкти процесу планування можуть залучати до своєї роботи інших учасників законотворення, зокрема органи судової влади, органи місцевого самоврядування, наукові центри та громадські організації.

Аналіз стану планування законотворення в Україні доцільно провести через дослідження положень нормативно-правових актів, що регулюють різноманітні питання цієї важливої складової законотворчості.

Що ж до законопідготовчої діяльності, то в нашій країні нормативна регламентація підготовки планів законопроектних робіт незначною мірою міститься у Законі України „Про Регламент Верховної Ради України” від 10.02.2010 р. №1861-VI, яким визначаються повноваження Голови Верховної Ради України щодо організації відповідної роботи, а також функції Погоджувальної ради депутатських фракцій щодо узгодження складеного плану.

Більш детально планування законопроектування регулюється Регламентом Кабінету Міністрів України (параграфи 66-69  „Перспективні та поточні плани”, „Порядок формування планів”, „Коригування орієнтовного плану”, „Звітування про виконання орієнтовного плану” глави 1 „Планування законопроектної роботи” розділу 6 „Законопроектна діяльність”), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950 (у редакції постанови КМУ від 09.11.2011 р. № 1156):

Відповідні завдання Міністерства юстиції щодо планування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи закріплені й у Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому указом Президента України від 06.04.2011 р. № 395/2011.

Функції ж із планування підготовки законопроектів Президентом України чітко не закріплені у нормативно-правових актах, що регламентують діяльність його Адміністрації, або інших установ, що забезпечують супровід його діяльності.

Натомість опосередковано вони виявляються у необхідності створення певних програмних документів як можливої основи такого планування. Так, Положенням про Адміністрацію Президента України, затвердженим Указом Президента України №504/2010 від 02.04.2010 р., встановлені завдання Адміністрації щодо здійснення аналізу політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні та світі, та підготовки пропозицій з питань формування та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави, проектів послань Президента України до народу і до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Своєю чергою в Указі Президента України „Питання Національного інституту стратегічних досліджень” №1158/2002 від 16.12.2002 р. визначається статус Інституту як базової науково-дослідної установи аналітико-прогнозного супроводження діяльності Президента, яка забезпечує зокрема наукове підґрунтя програмних документів. 

Положенням про Представника Президента України у Верховній Раді України, затвердженим Указом Президента України №133/2008 від 15.02.2008 р., та Положенням про Представника Президента України у Кабінеті Міністрів України, затвердженим Указом Президента України №132/2008 від 15.02.2008 р., встановлені повноваження зазначених представників із внесення пропозицій щодо підготовки проектів законів.

Отже, Кабінет Міністрів України на практиці виступає головним виконавцем робіт із планування законопідготовчої діяльності, у тому числі відповідно до Указу Президента України „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” №145/99 від 09.02.1999 р., яким на уряд покладено запровадження єдиної системи планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади.

Детально правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку України, на основі яких мають розроблятися законопроекти встановлюються Законом України „Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” №1602-ІІІ  від 23.03.2000 р. Відповідно до зазначеного Закону “державне прогнозування економічного і соціального розвитку є науково обґрунтованим передбаченням напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому. Прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів”. Відповідно „програма економічного і соціального розвитку України – це документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв’язання проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери”. Закон дає детальну характеристику прогнозних документів, які у подальшому мають стати основою планування законопроектної діяльності, визначає повноваження учасників державного прогнозування.

Планування законопроектних робіт з визначених питань, а також необхідність врахування при законопроектуванні положень законодавства Європейського Союзу регулюються Концепцією Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженою Законом України № 228-IV від 21.11.2002 р. У документі серед іншого розкривається державна політика щодо адаптації законодавства України, наводиться відповідна загальнодержавна програма. Регулювання планування законопроектування та підготовки певних проектів законодавчих актів на основі державної політики щодо адаптації законодавства, визначення її пріоритетних сфер здійснюється згідно із Законом України „Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до Європейського Союзу” № 1629-IV від 18.03.2004 р.

Водночас слід зауважити, що внаслідок оновлення договірної правової бази співробітництва між Україною та Європейським Союзом актуальний перелік пріоритетних сфер для адаптації українського законодавства міститиметься в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Окремо зауважимо, що плани законопроектних робіт ґрунтуються на Програмі діяльності уряду, яка схвалюється Верховною Радою України, а також положеннях  Закону України „Про засади внутрішньої та зовнішньої політики” №2411 від 01.07. 2010 р. 

Що стосується законодавчої діяльності, то її планування належить до повноважень парламенту і пов’язане із здійсненням його найважливішої функції – законодавчої, яка полягає у розгляді законопроекту в парламенті у визначені строки та виходячи з певних пріоритетів.

Планування законодавчої діяльності Верховної Ради відбувається в межах формування порядку денного засідань парламенту.

Так, відповідно до статей 20-23, 25 Закону України „Про Регламент Верховної Ради України” Порядок денний сесії Верховної Ради затверджується Верховною Радою на кожну чергову сесію та включає два розділи: перший - питання, повністю підготовлені для розгляду Верховною Радою і у встановленому порядку надані народним депутатам; другий - питання, підготовку та доопрацювання яких Верховна Рада доручає здійснити комітетам, тимчасовим спеціальним комісіям, а також законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні.

Регламент визначає структуру інформації, яку повинен містити порядок денний сесії, порядок включення до нього окремих документів і питань, що потребують розгляду Верховною Радою, регулює процедуру затвердження самого порядку денного та його застосування.

Оскільки планування виступає важливим засобом здійснення законотворчої політики, який дозволяє спрямувати законопідготовчу та законодавчу діяльність на досягнення сформульованих у Конституції та основних програмних документах довгострокових цілей державного та суспільного розвитку, на сьогодні в Україні планування всієї законотворчої діяльності може здійснюватися, серед іншого, на основі визначених Конституцією повноважень Президента України звертатися з посланнями до народу та із щорічним і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (стаття 106), а також повноважень Кабінету Міністрів України щодо розробки та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України (стаття 116), а також Закону України „Про засади внутрішньої та зовнішньої політики”.

Отже, проведене дослідження стану планування законотворення  в Україні виявило суттєві недоліки, основними з яких є неузгодженість планування законодавчої та законопідготовчої роботи, що є наслідком нескоординованості діяльності суб’єктів законотворення щодо планування своєї діяльності, відсутності стратегічного прогнозування процесів соціальних змін у державі.  

Удосконалення планування вітчизняного законотворення має відбуватися з використанням відповідного зарубіжного досвіду. Особливої актуальності цьому надає стратегія інтеграції України до Європейського Союзу.

Вся работа доступна по ссылке

http://mydisser.com/ru/catalog/view/15274.html