---

Проблемні питання реалізації права законодавчої ініціативи в аспекті суб’єктності цього права: національні реалії та зарубіжний досвід

Одним із проблемних та дискусійних питань, на якому акцентують увагу науковці, політичні діячі та представники громадськості, є коло суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Чинна Конституція України (ст. 93) надає перелік суб’єктів права законодавчої ініціативи, до яких віднесено Президента України, народних депутатів України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України.

Визначений Основним Законом України перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є виключним, що означає, що будь-яка інша особа чи орган, група осіб не можуть безпосередньо вносити свої законопроекти до Верховної Ради України, які були б обов’язковими до розгляду нею. Проте з цього не випливає, що право законодавчої ініціативи є абсолютним і що суб’єкт цього права може внести будь-який за тематикою та галузевою приналежністю законопроект на розгляд парламенту. Так, відповідно до ст. 96 Конституції України ексклюзивним суб’єктом права внесення проектів законів про Державний бюджет України визначено Кабінет Міністрів України. На виконання цієї Конституційної норми спрямовані ч. 2. ст. 89 та ч. 2 ст. 148 Закону України „Про Регламент Верховної Ради України”, ч. 3 ст. 32 Закону України „Про Кабінет Міністрів України”, а також ч. 1 ст. 32 Бюджетного кодексу України.

Інше обмеження права законодавчої ініціативи стосується внесення на розгляд парламенту міжнародних договорів для надання згоди на їх обов’язковість, а також проектів законів щодо денонсації міжнародних договорів. Відповідно до статей 89 та 202 Закону України „Про Регламент Верховної Ради України” суб’єктами внесення відповідних законопроектів до Верховної Ради України є Президент та Кабінет Міністрів України. Це правило відповідає приписам ст. 7 Закону України „Про міжнародні договори”, відповідно до яких саме ці органи розглядають пропозиції щодо схвалення договорів і внесення відповідних законопроектів до Верховної Ради, а також законопроектів про денонсацію міжнародних договорів України.

На відміну від положень щодо Державного бюджету Конституція України не містить прямої вказівки на те, що саме ці органи мають право законодавчої ініціативи у цій сфері. Проте це випливає із п. 3 ч. 1 ст. 106 та п. 1 і 10 ст. 116 Основного Закону держави, де зазначено, що правом ведення переговорів та укладання міжнародних договорів наділено Президента та Кабінет Міністрів України. Тому логічно, що саме органи, уповноважені укладати договори, мають подавати відповідні законопроекти про надання згоди на обов’язковість таких договорів або про денонсацію міжнародних договорів до парламенту України. Цим самим підтверджується той факт, що Конституція України містить обмеження права законодавчої ініціативи із внесення законопроектів про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів та їх денонсацію вичерпним колом суб’єктів, до якого народні депутати зокрема не належать.

Існує ще одне обмеження на право законодавчої ініціативи за колом суб’єктів. Ідеться про положення пп. 20-21 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до яких Президент України приймає рішення про оголошення воєнного чи надзвичайного стану або про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Відповідно до законів України „Про правовий режим воєнного стану”, „Про правовий режим надзвичайного стану”, „Про зону надзвичайної екологічної ситуації” суб’єктом права законодавчої ініціативи є лише Президент України. Це право також закріплено ст. 184-185 Регламенту, де йдеться про виключне право Президента України вносити відповідні законопроекти на розгляд Верховної Ради України.

Президент України як суб’єкт права законодавчої ініціативи має ще одну прерогативу, яка закріплена нормами Конституції України (ч.2 ст. 93). Це спеціальне право Президента України визначати деякі законопроекти як невідкладні та вимагати у зв’язку з цим від парламенту їх позачергового розгляду. У такий спосіб глава держави отримує додаткову правомочність серед суб’єктів права законодавчої ініціативи, що полягає у впливі на черговість розгляду внесених законопроектів Верховною Радою України. На жаль, не існує конкретизації зазначених норм Конституції, але відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі про позачерговий розгляд законопроектів від 28 березня 2001 р. такі законопроекти мають бути терміново включені до порядку денного сесії та розглянені в пріоритетному порядку – раніше інших законопроектів – на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Законом України „Про Регламент Верховної Ради України”.

Законодавчо визначений склад суб’єктів права законодавчої ініціативи (що у сукупності об’єднує 453 суб’єкти) нерідко піддається аргументованій критиці. При цьому здебільшого аргументи ґрунтуються на порівнянні із зарубіжним досвідом.

Здійснений об’єктивний комплексний аналіз зарубіжного досвіду свідчить про те, що коло суб’єктів права законодавчої ініціативи у різних державах є досить різноплановим і безпосередньо залежить від форми правління, прийнятої в певній країні, та парламентських традицій.

У країнах із парламентарними формами правління суб’єктів права законодавчої ініціативи в більшості випадків два: окремі депутати та уряд. У Великобританії та інших країнах англійського права відповідне право формально зарезервоване тільки за парламентаріями, i члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати. Проте у парламентських монархіях країн Бенілюксу воно закріплене також і за главою держави. В цих країнах існує практика так званих тронних промов, коли глава держави на початку кожної сесії парламенту проголошує промову, в якій, по суті, містяться законодавчі пропозиції. Вони підлягають парламентському розгляду і тим самим започатковують законодавчий процес.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи в країнах із змішаною (президентсько-парламентською) формою правління є ще ширшим, зокрема у багатьох країнах Центральної та Східної Європи i в тих, що утворилися на теренах колишнього СРСР, це право належить президентам. Надання права законодавчої ініціативи главі держави не є типовим для країн Західної Європи, хоча у таких напівпрезидентських республіках, як Ісландія та Фінляндія, глава держави наділений таким правом. Навіть у президентських республіках (США, держави Латинської Америки та Африки тощо) наділення глави держави правом законодавчої ініціативи сприймається неоднозначно і піддається критиці, виходячи з прийнятого розуміння поділу влади як жорсткого та об’єктивного посилення статусу президента [229, с. 235].

У федеральних країнах право законодавчої ініціативи належить також найвищим законодавчим органам суб’єктів федерації (ФРН, Росія, Мексика, Австрія), а в Італії, Фінляндії та інших країнах – найвищім органам влади автономних областей [222, с. 138]. У Швейцарії відповідним правом наділені кантони.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи також може розширюватися за рахунок надання такого права представницьким органам. Наприклад, у Чехії - представницьким органам місцевого самоврядування [110, с. 169], а в Бразилії - органам громад.

Нетиповим явищем є наділення правом законодавчої ініціативи церкви у Фінляндії та Швеції, при цьому воно обмежується питаннями відання церкви. У Бразилії таке право надано органам громад і відповідним державним органам, до компетенції яких віднесено питання релігії.

Багато країн розширюють коло суб’єктів законодавчої ініціативи в парламенті, наділяючи відповідним правом комітети (комісії) та фракції. Так, в Австрії, Данії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині, Японії та інших країнах суб'єктами права законодавчої ініціативи визнані комісії (комітети) парламентів, в Естонії та Португалії - парламентські фракції. При цьому в Аргентині, Бразилії, у США і на Філіппінах, а також в Австрії, Люксембурзі, Ісландії та Японії парламентські комітети (комісії) мають право законодавчої ініціативи з питань, які належать до їх компетенції.

У цілому ряді країн суб'єктами права законодавчої ініціативи проголошені палати парламенту. Зазвичай це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесені в нижню палату від імені верхньої палати парламенту (Росія). Як i в Росії, суб’єктом права законодавчої ініціативи є верхні палати парламентів в Австрії, Польщі, Чехії, Хорватії та ФРН [222, с. 532 - 533].

Найширше коло суб’єктів права законодавчої ініціативи встановлене в Італії, Росії, на Кубі та у Швеції. В Італії до таких суб’єктів, крім уряду i депутатів, віднесені постійні комісії, парламентські фракції та в межах їх компетенції – консультативний орган при парламенті та уряді (Національна рада з питань економіки i праці), а також представницькі органи, створювані в областях. У Росії суб'єктами права законодавчої ініціативи є Президент Російської Федерації, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд Російської Федерації, законодавчі (представницькі) органи суб’єктів Російської Федерації, а також Конституційний Суд, Верховний Суд та Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації з питань їх відання. За підрахунками В. Ю. Рагозіна, у Російській Федерації нараховується 723 суб’єкти права законодавчої ініціативи [391, с. 17]. На Кубі таке право надано депутатам, Державній Раді, Раді Міністрів, комісіям Національної асамблеї народної влади, Національному комітету, Профцентру трудящих Куби та національному керівництву інших масових громадських організацій, Народному верховному трибуналу з питань здійснення правосуддя, Генеральній прокуратурі з питань її компетенції, а також не менш ніж 10 тисячам виборців. У Швеції право законодавчої ініціативи належить уряду, депутатам парламенту, постійним комісіям, ревізорам та деяким іншим органам i посадовим особам [170, с. 55].

Аналізуючи зазначене, важко не погодитися з думкою професора         Р. Ф. Васильєва, що формальне закріплення вельми чисельного переліку осіб, які наділені правом законодавчої ініціативи у низці країн (як, наприклад, у Республіці Куба), на практиці означає тільки номінальність такого права, зосередження реальних повноважень у глави держави або уряді [155, с. 186].

Тому дискусії щодо визначення оптимального кола суб’єктів права законодавчої ініціативи в Україні тривають дуже давно і, на нашу думку, є небезпідставними. Найактуальнішим є питання наділення Верховного Суду України правом законодавчої ініціативи. Слід зазначити, що відповідно до ст. 103 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 р. (із змінами і доповненнями) Конституційному Суду України та Верховному Суду України належало право законодавчої ініціативи. При здійсненні цього права Верховний Суд України був безпосереднім учасником законодавчої процедури і повинен був разом з Верховною Радою України нести відповідальність за конституційність прийнятих законів.

Досвід Російської Федерації доводить, що суди дуже рідко використовують право законодавчої ініціативи, при цьому виключно з питань функціонування судової системи. У цьому контексті цілком зрозумілою є самообмежувальна позиція Конституційного Суду Російської Федерації. Якщо внесений Конституційним Судом законопроект буде прийнятий, то ні в якому разі не виключається можливість оскарження його конституційності. У такому випадку саме Конституційний Суд стає „суддею у власній справі” [475, с. 98 - 99].

Прихильники визнають, що необхідність позбавлення права законодавчої ініціативи Верховного Суду України зрозуміти важко [513, с. 290]. Найбільш активно повернення цього права Верховному Суду України відстоюють самі судді, зокрема Голова Вищого господарського суду України у відставці, доктор юридичних наук Д. М. Притика [373], а також інші науковці, зокрема дослідники конституційно-правового статусу суб’єктів законодавчої ініціативи О. М. Мудра [300, с. 203] та Т. О. Тополянська [455, с. 56-57], які пропонують повернути право законодавчої ініціативи Верховному Суду України, однак обмежити його питаннями відання.

Переконливі аргументи на користь надання права законодавчої ініціативи Верховному Суду України були наведені Радою суддів України у Зверненні до Президента України та Верховної Ради України від 9 лютого 2007 р., де зазначалося, що, зважаючи на те, що Верховний Суд України узагальнює судову практику, відстежує зміни у суспільстві та виявляє недоліки чинного законодавства, надання йому права законодавчої ініціативи на даному етапі державотворення сприятиме покращенню якості законодавства, а отже, і зміцненню гарантій прав та свобод людини, наповненню реальним, прикладним змістом конституційного принципу самостійності суду і незалежності суддів та реалізації судової реформи в цілому [168]. На думку колишнього Першого заступника міністра юстиції Євгена Корнійчука, події останніх років засвідчили, що відсутність чіткої збалансованості гілок влади та належної взаємодії між ними призводить до негараздів як у суспільно-політичній, так і у правовій сфері. Однією з причин такої ситуації є їх нерівність у правах, зокрема відсутність у судової гілки влади, яка є рівноцінною за важливістю законодавчій і виконавчій владі, права подавати до Парламенту законопроекти [342].

Натомість авторитетна думка відомих науковців В. М. Шаповала,         В. І. Борденюка, Г. С. Журавльової, В. П. Тихого свідчить проти доцільності включення Конституційного Суду України та Верховного Суду України до переліку суб’єктів законодавчої ініціативи. Так, В. П. Тихий вважає, що в разі надання права законодавчої ініціативи Конституційному Суду України та Верховному Суду України вони стають порушниками конституційного принципу поділу влади. Інтереси верховенства права, захисту прав і свобод людини і громадянина, авторитету, незалежності, безсторонності і неупередженості суду свідчать про неможливість надання права законодавчої ініціативи Конституційному Суду України і Верховному Суду України [445, с. 132-134]. Крім того, право законодавчої ініціативи найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції поставило б під сумнів неполітичний характер уповноваженої діяльності цього органу. Пропонуючи, зокрема, зміни до законодавства про судоустрій і судочинство, Верховний Суд України виступив би в ролі „судді у власній справі”, що не припустимо з огляду на природу правосуддя [492, с. 119].

Втім слід зазначити, що відповідно до статті 125 Конституції України та п. 3 статті 17 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” № 2453-VI від 07.07.2010 р. Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, який забезпечує однакове застосування законодавства судами шляхом надання відповідних роз’яснень. Роз’яснення надаються у формі Постанов Пленуму Верховного Суду України, які ґрунтуються на узагальненні судової практики, аналізі законодавства, судової статистики та рішень, прийнятих Верховним Судом за результатами розгляду справ. Судді у своїй практичній діяльності враховують роз’яснення при розгляді конкретних судових справ.

Наразі судова гілка влади позбавлена права законодавчої ініціативи та бере участь у процесі законотворення лише опосередковано – через парламентаріїв, воля яких нерідко є політично зумовленою. І це попри те, що саме судова гілка влади у процесі своєї діяльності застосовує закони, виявляє їх недоліки, визначає шляхи вдосконалення законодавчої бази. Натомість, маючи право законодавчої ініціативи, Верховний Суд України не залежатиме від позиції народних депутатів України, а самостійно вноситиме підготовлені професійними суддями законодавчі пропозиції.

Тому, на нашу думку, цілком аргументованою є позиція наділення найвищого судового органу правом законодавчої ініціативи, який мав би можливість самостійно, а не опосередковано вносити відповідні аргументовані, найнеобхідніші для оперативного правосуддя пропозиції щодо вдосконалення законодавства до Верховної Ради. Адже суддівський корпус, знаючи не з чужих слів усі проблеми чинного законодавства, які виявляються під час правореалізації, може запропонувати найоптимальніші шляхи вдосконалення як матеріального, так і процесуального законодавства.

Ще одним питанням, яке висвітлюється у спеціальній літературі, є доцільність існування права законодавчої ініціативи у Національного банку України. Аргументи на користь існування цієї норми можна знайти, наприклад, у дослідженні О. М. Мудрої, С. В. Назаренко [302, с. 66] тощо. Протилежну позицію підтримують В. М. Шаповал, Г. С. Журавльова,            В. І. Борденюк та інші науковці. Можна лише погодитися з їхньою думкою щодо недоцільності на сучасному етапі розвитку держави визначення Національного банку суб’єктом права законодавчої ініціативи. Крім того, вивчення зарубіжного досвіду не виявило прикладів існування аналогічної практики, за винятком Європейського Союзу, де надання Центральному Європейському банку статусу інституту ЄС з 1 грудня 2009 р. відповідно до Лісабонського договору передбачає наділення його правом законодавчої ініціативи. В умовах розвитку ЄС як інтеграційного об’єднання це цілком доцільно з огляду на активне формування зони євро в межах ЄС (наразі з 27 держав-членів лише у 17 грошова одиниця - євро). Надання Національному банку України права законодавчої ініціативи було обумовлено аналогічними причинами – активне формування монетарної політики та запровадження національної грошової одиниці – гривні. Наразі доречність збереження права законодавчої ініціативи за даним суб’єктом не підкріплена нагальною необхідністю, і, на нашу думку, позбавлення НБУ права законодавчої ініціативи цілком відповідає сучасним реаліям. Крім того, це підтверджує практика. Так, з 2004 р. по 2010 р. Національний банк був позбавлений цього права, і це ніяк не вплинуло на ефективність та якість законодавчого процесу.

Досліджуючи практику здійснення законодавчої ініціативи можна з упевненістю констатувати, що, з одного боку, залучення до законодавчої діяльності більш широкого кола суб’єктів надає можливість забезпечити виявлення більш широкого спектра потреб і інтересів, сприяє демократизації законодавчого процесу. З іншого боку, надання права законодавчої ініціативи окремим органам не відповідає принципу поділу влади, дає змогу невиправданого лобіювання відомчих інтересів. Проте питання представництва на законодавчому рівні таких органів цілком доцільно вирішується через систему взаємодії суб'єктів права законодавчої ініціативи між собою та з державним апаратом і громадянами.

 

Законодавча ініціатива депутатів парламенту

Депутати у деяких країнах світу посідають перше місце серед всіх інших суб’єктів права законодавчої ініціативи. Для прикладу, у Сполучених Штатах Америки право законодавчої ініціативи мають тільки конгресмени. Навіть Президент не може брати безпосередньої участі у законодавчому процесі. Він або міністри його Кабінету можуть у посланні або листі надіслати законодавчу ідею до Палати представників чи Сенату, після чого спікер передає її до відповідного комітету; втім тільки конгресмен може надати ідеї форму законопроекту. В Конгресі 103-го скликання Президентом та його Кабінетом було подано близько 167 пропозицій. Конгресмени, зазвичай голова комітету, до якого спікер надіслав подання, мають повне право вирішувати, вносити чи не вносити відповідний законопроект [110, с. 97].

 

 

Вся работа доступна по ссылке

http://mydisser.com/ru/catalog/view/15274.html