---

Правовий механізм грошово-кредитної політики і проблеми його вдосконалення

Предметом правового регулювання[i] в сфері грошово-кредитної політики є найбільш конструктивні, стабільні її елементи:

1) відносини із регламентації грошово-кредитної політики як правової категорії (визначення, встановлення концептуальних положень та ін.);

2) відносини із визначення деяких параметрів грошово-кредитної політики (грошово-кредитна система, цілі, індикатори, та ін.);

3) організаційно-правові основи формування, прийняття Основних засад грошово-кредитної політики, її реалізації та контролю за її здійсненням;

4) коло суб’єктів, уповноважених здійснювати грошово-кредитну політику, визначення їх завдань, функцій і компетенції;

5) основні засоби і методи (інструменти) грошово-кредитної політики;

6) ряд відносин з комерційними банками з приводу реалізації грошово-кредитної політики;

7) кожен із засобів чи методів (інструментів) грошово-кредитної політики (наприклад, порядок формування обов’язкових резервів);

8) заходи відповідальності за невиконання встановлених вимог;

9) інші відносини, пов’язані із здійсненням грошово-кредитної політики.

Серед них за різними критеріями можна виділити декілька груп відносин:

А) за змістом можна виділити відносини між вищими органами державної влади і Національним банком з приводу закріплення основ проведення грошово-кредитної політики, а також відносини в ході реалізації грошово-кредитної політики;

Б) за предметом правового регулювання це є відносини із визначення статусу НБУ у сфері грошово-кредитної політики (завдання, функції, компетенція та ін.), делегування йому повноважень щодо здійснення грошово-кредитної політики, а також відносини із приводу її реалізації. Акти, які регулюють ці відносини (в основному, це акти НБУ) визначають основні параметри грошово-кредитної політики (цілі, засоби, методи та ін.);

В) за характером предмету правового регулювання можна виділити відносини, які виникли і існують виключно як компонент грошово-кредитної політики (наприклад, це обов’язкове резервування коштів), та відносини, які випливають з діяльності центробанку (наприклад, як кредитора останньої інстанції), а не внаслідок грошово-кредитної політики, але у яких вона активно здійснюється центральним банком (наприклад, це операції з цінними паперами чи регулювання імпорту та експорту).

Як свідчить визначення Закону України "Про Національний банк України", грошово-кредитна політика є комплексом заходів у сфері грошового обігу і кредиту, але до них слід віднести не всі заходи, здійснювані Національним банком України.. Діяльність НБУ в грошово-кредитній сфері обумовлюється не лише необхідністю проведення грошово-кредитної політики, але і необхідністю захисту інтересів клієнтів, забезпечення безризикової діяльності всієї банківської системи та ін. Тому із всіх заходів центрального банку в грошово-кредитній сфері предметом грошово-кредитної політики є лише ті, предметом яких є регулювання грошової маси в обігу, її структури, параметрів та ін., тобто тих елементів, які складають пропозицію грошей. Це положення може бути обране як критерій для відмежування відносин, які складають предмет грошово-кредитної політики. В матеріальному розумінні таким критерієм є кількість грошей в обігу (грошова маса), яка являє собою своєрідний фонд грошових коштів у обігу і до числа відносин у сфері грошово-кредитної політики відносяться лише дії НБУ, пов’язані із збільшенням чи зменшенням грошової маси в обігу. В той же час відносини з видачі кредиту комерційним банком не є відносинами з НБУ і не змінюють обсяг грошової маси – ці кошти вже знаходяться поза межами Національного банку України, - але збільшення норм обов’язкових резервів зменшує кредитні можливості комерційних банків і грошову масу в обігу, тобто є частиною монетарної політики. До числа заходів НБУ, які не охоплюються поняттям грошово-кредитної політики, не потрапляють або потрапляють побічно такі заходи адміністративного регулювання, як реєстрація банків, ліцензування їх діяльності, встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків, застосування санкцій та інше, що прямо не впливає на грошову пропозицію (побічно на неї впливає велика кількість факторів). З числа індикативних засобів заходів не можна віднести до числа засобів грошово-кредитної політики встановлення обов’язкових економічних нормативів, встановлення норм відрахувань до резервів на покриття ризиків від активних банківських операцій (їх мета – захист інтересів клієнтів та безризикова банківська діяльність), а також кореспондентські відносини (мабуть, формулювання Закону тут не дуже точне і повне, оскільки термін "кореспондентські відносини" взагалі не вказує на якийсь зміст цих відносин, а лише фіксує наявність кореспондентських рахунків).

Всі заходи НБУ здійснюються у сфері відносин із банками і зводяться до регулювання діяльності банків, що прямо відмічається в ст. 14 Закон України "Про Національний банк України": "Правління Національного банку згідно з Основними засадами грошово-кредитної політики через відповідні монетарні інструменти та інші засоби банківського регулювання забезпечує реалізацію грошово-кредитної політики, організує виконання інших функцій…" [158]. Таким чином, грошово-кредитна політика є самостійною категорією, але засоби і методи, які застосовуються в процесі її реалізації, відносяться до банківського регулювання (але лише в тій частині, яка стосується регулювання грошової пропозиції).

Банківське регулювання згідно визначення ст. 1 Закону України "Про Національний банк України" – це одна із функцій Національного банку України, яка полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства [158]. Закон при цьому розрізняє банківське регулювання і банківський нагляд як окремі поняття. Ю. В. Ващенко підкреслює значення банківського регулювання, відмічаючи, що "державне управління у сфері банківської діяльності здійснюється шляхом реалізації уповноваженими органами держави функцій банківського регулювання і банківського нагляду" [23, с. 94]. Вона відмічає також, що "термін "регулювання" по відношенню до банківської діяльності можна розглядати у широкому та вузькому значенні: у широкому розумінні державне регулювання в сфері банківської діяльності якраз і включає всю систему заходів, які вживаються уповноваженими органами держави для забезпечення сталого і надійного функціонування банківського сектора, а у вузькому значенні – це діяльність уповноважених органів, яка полягає у виданні правових актів у сфері банківської діяльності" [23, с. 95].

Коло відносин, які складають предмет правового регулювання, відрізняється неоднорідністю, яка обумовлює застосування різноманітних методів регулювання – від автономності цивільно-правового характеру до жорстких приписів адміністративно-правового характеру. Вони несуть в собі обмеження свободи банківської діяльності зі сторони держави.

Засоби і методи грошово-кредитної політики виступають інструментом досягнення поставлених державою цілей відрізняючись серед інших елементів цієї системи особливою спрямованістю на регулювання безпосередньо грошової пропозиції, тобто кількості грошей в обігу, їх структури та ін. Характеризуючи загальну тенденцію їх застосування, О. П. Орлюк відмічає, що "грошово-кредитна політика повинна здійснюватись "пасивно", тобто так, щоб інфляція, процентні ставки, реальний обмінний курс тощо визначалися ринковими факторами без активного централізованого управління грошово-кредитною системою" [106, с. 137]. Ведення грошово-кредитної політики суто ринковими методами було б ідеальним варіантом, який означав би повну гармонію інтересів центрального і комерційних банків, однак на практиці такого співпадіння інтересів немає: інтереси грошово-кредитної політики не становлять предмет інтересів жодного комерційного банку, який не в змозі впливати на всю грошову пропозицію і це викликає необхідність застосування владних, імперативних методів.

Ст. 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" встановлює форми (адміністративну, індикативну) та методи і засоби державного регулювання діяльності банків. Якщо засоби адміністративного регулювання передбачають систему владних приписів, то засоби і методи індикативного регулювання передбачають як владні приписи, так і цілий ряд інструментів, які юридично не обмежують волю суб’єктів відносин у сфері грошово-кредитної політики – визначення процентних ставок, рефінансування банків, кореспондентські відносини, управління золотовалютними резервами, включаючи валютні інтервенції, операції з цінними паперами на відкритому ринку. Слід звернути увагу на те, що воля суб’єктів правовими нормами тут не обмежується, але всі ці інструменти становлять поняття "регулювання". Звідси можна зробити висновок, що регулюванням охоплюється юридичні та економічні аспекти відносин НБУ і комерційних банків. Однак статус НБУ як органу управління і здійснення ним регулювання надає цим відносинам управлінський характер. Сама по собі участь НБУ у відносинах цивільно-правового характеру означає здійснення ним регулювання відповідних відносин, інакше НБУ в них просто не приймав би участі. У цих випадках юридична обов’язковість змінюється на економічний примус.

Методи правового регулювання відносин у сфері грошово-кредитної політики відрізняються особливим поєднанням імперативності (метод владних приписів) та диспозитивності. В процесі проведення грошово-кредитної політики НБУ використовує не лише владні методи, до числа яких треба віднести, перш за все, обов’язкове резервування, засноване на владному імперативному методі регулювання, але і економічні методи регулювання, методи непрямого впливу, які самі по собі не несуть в собі владності приписів, але в сукупності з іншими методами регулювання грошового обігу створюють певні економічні умови, які спонукають суб’єкта до передбачуваної Національним банком поведінки, яка може бути спрогнозована і навіть спланована.

В фінансово-правовій літературі відмічається, що "метод фінансового права, як і у всіх галузях публічного і приватного права, - це юридичні прийоми і способи, якими держава впливає на суб’єктів відносин, що регулюються нормами конкретних галузей права"; "фінансовому праву властивий метод державно-владних приписів…, тобто обов’язкова сторона фінансово-правових відносин – орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, підтримуючи публічний фінансовий інтерес, дає обов’язкові приписи іншій стороні в області фінансів" [26, с.37-38; 107, с. 24]. Проф. Хімічева Н. І. відмічає, що "основний метод фінансово-правового регулювання – імперативний, що проявляється у владних приписах одним учасникам фінансових відносин зі сторони інших, які виступають від імені держави чи муніципальних утворень і наділені в зв’язку з цим відповідними повноваженнями" [141, с. 41].

В банківському праві, як відмічає Ю. В. Ващенко, "можна констатувати відсутність однорідних відносин, відмінних від відносин, які регулюються іншими галузями права, зокрема, фінансового, цивільного, господарського", і, "враховуючи неоднорідність відносин, які виникають у сфері банківської діяльності, для їх регулювання застосовуються обидва методи: і метод владних приписів (імперативний метод), і диспозитивний метод" [23, с. 23 - 24]. Цей же автор визначає як ²міжгалузевий комплексний правовий інститут, що об’єднує норми адміністративного, фінансового, цивільного та господарського права, які регулюють відносини між банками (небанківськими фінансовими установами) та іншими юридичними і фізичними особами в сфері банківської діяльності² [23, с. 26].

Цей же момент відмічає і І. Б. Заверуха – "реалізація грошово-кредитної політики держави передбачає застосування центральним банком адміністративних та індикативних методів регулювання, де однозначно проявляється метод владних приписів – імперативний метод правового регулювання" [70, с. 10].

Погоджуючись із цією одностайною думкою Ю. В. Ващенко та І. Б. Заверухи, слід відмітити, що І. Б. Заверуха, як свідчить приведене вище висловлювання, відносить до числа методів реалізації грошово-кредитної політики як адміністративні, так і індикативні методи регулювання. Однак варто звернути увагу на одну обставину. Ст. 25 Закону України "Про Національний банк України" дає перелік основних економічних методів і засобів грошово-кредитної політики, якими є 1) визначення та регулювання норм обов'язкових резервів для комерційних банків; 2) процентна політику; 3) рефінансування комерційних банків; 4) управління золотовалютними резервами; 5) операції з цінними паперами (крім цінних паперів, що підтверджують корпоративні права), у тому числі з казначейськими зобов'язаннями, на відкритому ринку; 6) регулювання імпорту та експорту капіталу; 7) емісія власних боргових зобов'язань та операції з ними. Але в ст. 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" всі ці засоби включено в число засобів індикативного, а не адміністративного, регулювання, чітко розділяючи ці форми, тобто методи і засоби грошово-кредитної політики відносяться лише до індикативного регулювання. Щоправда, спірність питання скоріше можна віднайти не у точці зору І. Б. Заверухи, а у точці зору законодавця. Ст. 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" розділяє форми регулювання діяльності банків за різними ознаками: під адміністративним регулюванням маються на увазі всі засоби, властиві адміністративній діяльності, а під індикативними методи і засоби економічного характеру. Протиріччя тут полягає в тому, що індикативне регулювання теж здійснюється за допомогою владних, імперативних приписів, властивих адміністративному методу регулювання суспільних відносин. Владністю приписів, окрема, відрізняються встановлення обов’язкових економічних нормативів, визначення норм обов’язкових резервів на покриття ризиків від активних банківських операцій (щоправда, останній засіб не відноситься до грошово-кредитної політики і прямо не впливає на обсяг грошової маси в обігу). Інші ж засоби і методи передбачають певну диспозитивність. Таким чином, індикативні методи регулювання передбачають також і застосування владних приписів, властивих адміністративному методу. Очевидно, в цьому випадку засоби і методи індикативного регулювання слід розділити на дві групи – адміністративні і ринкові, що більш точно відповідало б змісту відносин, в які вступає Національний банк в процесі реалізації грошово-кредитної політики.

Деякі відносини у сфері грошово-кредитної політики врегульовано за допомогою властивого адміністративному праву методу владних приписів. Власне кажучи, ст. 66 Закону України "Про банки і банківську діяльність" передбачає як адміністративні, так і ринкові методи регулювання банківської діяльності. Наприклад, обов’язкове резервування коштів або обов’язковий продаж валюти (формально він не віднесений законом до числа засобів грошово-кредитної політики) багато в чому нагадують оподаткування за відсутністю, щоправда, головної ознаки – переходу права власності на певні суми коштів. Але чи можна виривати дані відносини з контексту єдиної монетарної політики, яка здійснюється Національним банком України? Очевидно, ні. Мабуть, вирішальне значення в цьому випадку має предмет правового регулювання, який складає ядро всієї системи регулювання відповідних відносин. Відповідь на це питання полягає в тому, що грошово-кредитна політика, на нашу думку, відноситься до числа інститутів банківського права, яке з усіх галузей права найбільше тяжіє саме до фінансового права, незважаючи на наявність великої кількості договірних відносин. Ядром, основою, серцевиною такої приналежності є не окремі групи відносин і навіть не самі по собі банки, хоча їх назва міститься у назві даного структурного утворення – "банківське право", - а основа їх усіх – гроші, їх емісія, їх державно-владний характер. З приводу ж інституту грошово-кредитної політики можна сказати, що його основи навіть в більшій мірі відноситься до числа інститутів фінансового права, ніж навіть банківського.

Неоднорідність предмету і методів правового регулювання обумовлює те, що відносини в сфері грошово-кредитної політики регламентовано нормами різних галузей права.

Грошово-кредитна політика складає предмет конституційно-правового регулювання в тому плані, що предметом цієї галузі права є відносини, які опосередковують основоположні засади діяльності держави, а також організацію роботи органів державної влади, в т. ч. представницьких органів. Конституція України визначила Національний банк уповноваженим і відповідальним за здійснення грошово-кредитної політики. Норми конституційного права регулюють також порядок розгляду Верховною Радою України питань, пов’язаних із здійсненням грошово-кредитної політики, як і всіх найважливіших політичних питань, наприклад, заслуховування інформації НБУ про Основні засади грошово-кредитної політики на відповідний рік. Порядок проведення такої роботи, парламентських слухань та ін. врегульовано Регламентом Верховної Ради України.

Норми адміністративного права традиційно регулюють основи формування і реалізації державної політики. Але норми цієї галузі права наповнені організаційно-структурними, функціональними та іншими питаннями і не розкривають в повній мірі зміст грошово-кредитної політики в її цілісності. Розглядаючи питання реформування адміністративного права, О. Юлдашев відзначає, що державна політика є предметом правового регулювання, але лише реформування цієї галузі, нові підходи до її предмета можуть дати "конкретну відповідь щодо змістовного наповнення цієї галузі права" [150, с. 29]. Тому як норми конституційного, так і адміністративного права окреслюють зовнішні обриси грошово-кредитної політики, але не розкривають її внутрішній зміст, який складають фінансові відносини, що відрізняються специфікою предмета правового регулювання. Специфіка ця полягає в тому, що фінансові питання є необхідним акомпанементом будь-яких практичних заходів, але це не змінює їх предметну приналежність і фінансово-правовий зміст – навіть в рамках будь-якої діяльності фінансові відносини займають особливе місце і відокремлені від інших питань. Тому "змістовне наповнення" адміністративного права в частині питань державної політики передбачає пізнання глибокого економічного змісту і природи кожного з видів відносин (в даному випадку – банківських відносин).

Норми господарського права в ст. 10 закріплюють основи грошово-кредитної політики, де дано її визначення, але практично цим регулювання відносин у сфері здійснення грошово-кредитної політики обмежується і господарське право практично не дає відповіді на питання про предмет грошово-кредитної політики, сукупність відносин при здійсненні якої відрізняється багатством методів і засобів, які за своєю природою є банківськими. Завдання господарського права щодо грошово-кредитної політики значно вужчі, аніж фінансового і банківського права – норми цієї галузі права лише відображають деякі моменти прояву грошово-кредитної політики щодо економічної політики держави і діяльності господарюючих суб’єктів. Вони не охоплюють відносин фізичних осіб, соціальні відносини, практично не зачіпають питання готівкових розрахунків і в цілому не охоплюють всю гаму змісту грошово-кредитної політики і всіх відносин в процесі її здійснення, обмежуючись лише зв’язками монетарної політики з економікою.