Ресурсна база спроможних територіальних громад та сучасні технології управління нею
Ресурсну базу спроможних територіальних громад можна визначити як сукупність поліструктурних та багаторівневих компонентів (природні, матеріально-технічні, кадрові, фінансові, нормативні, інвестиційні, інноваційні та інші ресурси), наявність яких, а також їх подальше збереження і нарощування, обумовлює самодостатність громад та сприяє досягненню відповідних стратегічних цілей. Значимість та пріоритетність ресурсної бази територіальних громад залежить від природо-територіальних, фінансово-економічних, культурно-історичних особливостей кожної з них.
Основою будь-якої спроможної територіальної громади є територія в її адміністративних межах (як у межах забудови населених пунктів, так і поза ними) з відповідними трудовими та земельними ресурсами, розташованими на цій території об’єктами нерухомого майна, об’єктами інфраструктури, які належать до комунальної власності громади [154]. Ця територія являє собою головний компонент ресурсної бази кожної громади – землю.
На сьогоднішній день земля є одним із найцінніших ресурсів, яким може володіти територіальна громада, наявність якого забезпечує соціально-економічний і культурний розвиток кожної громади. Земля є тією основою і фундаментом для побудови фінансово-самостійного, економічно-незалежного та міцного місцевого самоврядування в Україні.
Враховуючи надважливе значення землі у всіх суспільно-економічних сферах країни, Основний Закон України проголошує її основним національним багатством, що перебуває під охороною держави [82].
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР передбачає задоволення земельних інтересів територіальних громад шляхом набуття та здійснення права комунальної власності на землю [139]. Це право наразі в нашій державі повністю не реалізується, так як на практиці виникає ряд проблемних питань щодо статусу земель, управління ними та ін. Все це гальмує процес розвитку місцевого самоврядування в Україні в економічному плані і, як наслідок, побудови спроможних і дієздатних територіальних громад.
Загальні положення права комунальної власності на землю визначені Земельним кодексом України (далі – ЗК України) від 25 жовтня 2001 р. № 2768-ІІІ. Згідно з ч. 2 ст. 83 якого, у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності, а також земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування [70].
Більш того, земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об’єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів й ін.), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність [70].
Даний законодавчий акт, враховуючи всі ті зміни, які були до нього внесені, не лише розкриває положення, які регулюють питання комунальної власності на землю, а й передбачає одноразову масову передачу частини земель державної власності у власність територіальних громад сіл, селищ та міст, чи у їх спільну власність.
Раніше у правовій доктрині переважала думка, відповідно до якої землі комунальної власності з’являться в Українській державі тільки після розмежування земель державної і комунальної власності за складною землевпорядкованою процедурою, передбаченою Законом України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» від 5 лютого 2004 р. № 1457-IV. Проте з моменту прийняття ЗК України і цього Закону, розмежування земель державної та комунальної власності так і не було проведено. Це пояснюється тим, що така процедура була занадто складною і дорогою, оскільки передбачала для проведення розмежування розробку й узгодження землевпорядної документації. Розмежування ґрунтувалося на необхідності одномоментного розподілу між державою та територіальними громадами величезних площ земель в натурі із складанням складної та дорогої землевпорядної документації, її затвердженням, перенесенням меж ділянок в натуру, видачею державного акту на право комунальної власності [98 с. 7].
За даними Державного агентства земельних ресурсів України в нашій державі, станом на 2012 р., підлягає розмежуванню понад 29 млн. гектарів земель державної власності. З моменту прийняття ЗК України органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади прийнято 4061 рішення щодо розмежування земель державної і комунальної власності на площу майже 8 млн. гектарів. На момент другого півріччя 2012 р. у відповідності до прийнятих рішень замовлено ще 1030 проектів землеустрою щодо розмежування таких земель на загальну площу 1,6 млн. гектарів. Із загальної кількості замовлених проектів землеустрою затверджено лише 73 проекти на загальну площу 166 тис. гектарів. Враховуючи все це, за даними Центру комерційного права, станом на 2012 р. було розмежовано 0,57% земель.
Більш того, за оцінками Державного агентства земельних ресурсів України вартість робіт із розмежування земель станом на 2011 р. складала приблизно 600 млн. грн. Внаслідок цього результативність процедури розмежування земель практично дорівнювала нулю [106].
Вирішення зазначеної проблеми запропоновано в Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 6 вересня 2012 р. № 5245-VI, на підставі якого Закон України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» втратив чинність. Наразі в Україні з 1 січня 2013 р. вважаються розмежованими землі відповідно до положень статей 83 і 84 ЗК України, управління якими здійснюють відповідні сільські, селищні та міські ради, а землями, що перебувають у спільній власності кількох територіальних громад, – відповідні районні або обласні ради [128].
Прийняття цього Закону хоча і розв’язало існуючу проблему щодо розподілу земель в Україні, але і водночас, значно ускладнило процедури отримання земельних ділянок з державної і комунальної власності у володіння або у користування. Наприклад, на законодавчому рівні ще не затверджено форму державного акта на право комунальної власності на землю, із отриманням та реєстрацією якого, відповідно до чинного законодавства, наступає «остаточне» розмежування і момент виникнення права власності територіальних громад на землі.
На наш погляд, однозначно говорити про наслідки проведення розмежування земель державної та комунальної власності, що буде здійснюватися відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», можна буде тільки після застосування на практиці положень цього Закону та розроблення чітких і ефективних механізмів їх втілення.
Відповідно до ст. 80 ЗК України територіальні громади реалізовують право власності на комунальні землі безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. С.І. Борисова вірно зазначає про недопустимість ігнорування тієї суттєвої обставини, що волевиявлення територіальних громад на вчинення того чи іншого правочину щодо землі може бути здійснене на загальних зборах членів територіальної громади, через референдум, шляхом опитування членів громади тощо. Подібне твердження стосується переважно тих не чисельних громад, що полегшує проведення зборів жителів для вирішення питань стосовно відчуження чи надання в оренду земельних ділянок державної власності [126, с. 58].
Разом з тим Л.А. Музика, визнаючи територіальні громади суб’єктами публічного права, заперечує їх безпосередню участь в управлінні й розпорядженні комунальним майном та пропонує наділити даними повноваженнями лише органи місцевого самоврядування [104, с. 9]. З даним твердженням погодитись важко, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності [82]. Тому позбавлення безпосередньо самих територіальних громад права щодо розпорядження землею комунальної власності суперечитиме Основному Закону України.
Забігаючи на перед, хотілося б зазначити, що враховуючи те, що земля є територіальною основою місцевого самоврядування, плата за її використання і розпорядження є одним із основних джерел надходжень до місцевих бюджетів. Сьогодні така можливість для наповнення місцевих бюджетів використовується недостатньо. Так як існуючий розмір орендної плати, плати за землю та продаж ділянок приносять незначний дохід. При цьому оцінка сільських земель зазвичай в 2-5 разів нижче, ніж земель міст.
Правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні визначає Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-IV, який спрямований на регулювання відносин, пов’язаних з процесом оцінки земель, інформаційне забезпечення оподаткування та ринку земель.
Відповідно до ст. 3 цього Закону, об’єктами оцінки земель є: територія адміністративно-територіальних одиниць або їх частин, території оціночних районів та зон, земельні ділянки чи їх частини або сукупність земельних ділянок і прав на них, у тому числі на земельні частки (паї), у межах території України [142].
Одним із видів оцінки землі, в залежності від мети та методів її проведення, є грошова оцінка земельних ділянок. Вона може бути, залежно від призначення та порядку проведення, нормативною і експертною [142].
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок – це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений відповідно до законодавства центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів [120]. Така оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель. Підставою для її проведення є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Вона проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. № 858-IV [142].
У свою чергу, експертна грошова оцінка земельних ділянок – це результат визначення вартості земельної ділянки та пов’язаних з нею прав оцінювачем із застосуванням сукупності підходів, методів та оціночних процедур, що забезпечують збір та аналіз даних, проведення розрахунків і оформлення результатів у вигляді звіту. Оцінка земельних ділянок та прав на них проводиться з метою визначення вартості об’єкта оцінки. Така оцінка земельних ділянок використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та прав на них, крім випадків, визначених чинним законодавством України. Підставами для її проведення є договір, який укладається заінтересованими особами в порядку, встановленому законом, а також рішення суду. Вона проводиться суб’єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до вимог Закону «Про оцінку земель», Закону України «Про оцінку майна, майнових прав і професійну оціночну діяльність в Україні», від 12 липня 2001 р. № 2658-ІІІ, а також інших нормативно-правових актів та державних стандартів, норм і правил [142].
Відповідно до вимог статей 20, 23 Закону України «Про оцінку земель» за результатами проведення нормативної грошової оцінки земель населеного пункту складається технічна документація, яка затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, який видається відповідним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. На їх підставі суб’єкти господарювання – власники землі та землекористувачі обчислюють суму податкового зобов’язання з плати за землю та відображають її у податковій звітності. У свою чергу, за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт [142].
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, з урахуванням коефіцієнта індексації, та площа земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено, згідно з п. 271.1 ст. 271 Податкового кодексу України (далі – ПК України) від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI, є базою оподаткування землі в Україні [120]. П. 274.1 ст. 274 ПК України встановлено ставку земельного податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких проведено, незалежно від місцезнаходження (в межах чи за межами населених пунктів), – у розмірі 1% від їх нормативної грошової оцінки [120]. Виняток становлять земельні ділянки, зазначені у ст. 272, 273, 276 цього Кодексу.
У зв’язку зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо удосконалення деяких податкових норм» від 24 травня 2012 р. № 4834-VI з 1 липня 2012 р., оподаткування земельних ділянок за межами населених пунктів, наданих підприємствам промисловості, транспорту (крім земель залізничного транспорту, за винятком земельних ділянок залізничного транспорту, на яких знаходяться окремо розташовані культурно-побутові будівлі та інші споруди), зв’язку, енергетики, а також підприємствам і організаціям, що здійснюють експлуатацію ліній електропередач (крім сільськогосподарських угідь та земель лісогосподарського призначення), здійснюється: за ставкою 1% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, якщо таку оцінку проведено (п. 274.1 ст. 274 Податкового кодексу), а якщо не проведено – за ставкою 5% від нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по АР Крим та по області (п. 278.1 ст. 278 Кодексу) [120].
Грошова оцінка земельних ділянок, починаючи з 2000 р., щороку станом на 1 січня уточнюється на коефіцієнт індексації згідно з порядком, який затверджується Кабінетом Міністрів України. Згідно з цим порядком центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів щороку розраховує величину коефіцієнта індексації нормативної грошової оцінки земель за індексом споживчих цін за попередній рік та не пізніше 15 січня поточного року інформує центральний орган Державної фіскальної служби України і власників землі, землекористувачів про щорічну індексацію такої оцінки [49].
За даними Державного агентство земельних ресурсів України станом на 1 січня 2014 р. коефіцієнт індексації нормативної грошової оцінки земель за 2013 р. дорівнює 1,0, який відповідно до пункту 289.2 ст. 289 ПК України розраховано виходячи з індексу споживчих цін за 2013 рік – 100,5% [35].
У 2014 р. нормативна грошова оцінка земель населених пунктів, земель сільськогосподарського призначення та земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів), яка проведена за вихідними даними попередніх років підлягає індексації станом на 1 січня 2014 р. на коефіцієнт 3,2, який визначається виходячи з добутку коефіцієнтів індексації за 1996 р. – 1,703, 1997 р. – 1,059, 1998 р. – 1,006, 1999 р. – 1,127, 2000 р. – 1,182, 2001 р. – 1,02, 2005 р. – 1,035, 2007 р. – 1,028, 2008 р. – 1,152, 2009 р. – 1,059, 2010 р. – 1,0, 2011 р. – 1,0, 2012 р. – 1,0, 2013 р. – 1,0. Нормативна грошова оцінка земель за 2002, 2003, 2004 та 2006 рр. не індексувалась [35].
Окремо, хотілося б звернути особливу увагу на те, що у п. 14.1.147 ст. 14 ПК України закріплено, що плата за землю, як узагальнююче поняття, – це загальнодержавний податок, який справляється у формі земельного податку й орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності [120]. Цей податок зараховується до бюджетів місцевого самоврядування і належить до доходів загального фонду місцевих бюджетів, але при цьому не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів [24].
Беручи до уваги сьогоднішній стан місцевих бюджетів і відповідно фінансову неспроможність територіальних громад вирішувати самостійно у повному обсязі питання місцевого значення, виникає гостра необхідність і доцільність внесення такого податку, як плата за землю до переліку місцевих податків і зборів, дохід від сплати якого повністю залишатиметься у місцевих бюджетах. Така зміна буде сприяти загальному підвищенню фінансової спроможності кожної територіальної громади в Україні.
Вся работа доступна по ссылке
https://mydisser.com/ru/catalog/view/40678.html
