Етапи державних закупівель: стадійно-процедурна характеристика

Питання теоретичного і методологічного забезпечення державозакупівельних процедур, визначення та виокремлення стадій державних закупівель і практичного застосування у рамках цих стадій норм і правил оновленого тендерного законодавства є дуже актуальними в процесі реформування системи державних закупівель у сучасних умовах ринкових перетворень в Україні, оскільки державні закупівлі – одна зі стратегічно важливих форм ринкової діяльності будь-якої держави, могутній господарсько-правовий засіб макроекономічного регулювання, інструмент попередження кризових явищ в економіці і забезпечення економічного зростання.

Варто наголосити, що здійснення та управління державними закупівлями – досить складний і тривалий процес, який включає етапи формування, розміщення та виконання договору про закупівлі. Доцільним, як уявляється, є детальний розгляд окремих етапів державозакупівельної процедури та їх послідовності, що дозволить розкрити сутність самого механізму державних закупівель.

Закон України про держзакупівлі регламентує певні процедури держзакупівлі. Зокрема, ст. 13 визначає: закупівля за рамковими угодами здійснюється у порядку, передбаченому для проведення процедури відкритих торгів, двоступеневих торгів, попередньої кваліфікації, з урахуванням вимог цієї статті; ст. 20 умови застосування процедури відкритих торгів, які є основною процедурою закупівлі, а ст. 33 – умови застосування і проведення процедури двоступеневих торгів.

Наукові розробки наведених питань представлені у роботах російських вчених К. В. Кузнецова та А. О. Храмкіна, у вітчизняній науці заслуговують уваги праці Н. Б. Ткаченко.

З погляду методології управління проектами [10; 12; 203], процес закупівель принципово можна розділити на чотири фази: визначення, підготовка, реалізація та аналіз [77, с. 104]. Кожну фазу складають певні кроки, які визначають проведення необхідних заходів та дій. Виходячи із загальної теорії управління проектами, можна зробити висновок, що державні закупівлі як модель представляють собою взаємопов’язану систему, яка включає наступні ланки: планування закупівель, поточний моніторинг потреб і визначення доцільності закупівель, регламентування закупівель, проведення закупівель та контроль за їх здійсненням.

Планування закупівель, так само як і планування фінансів, є одним із найважливіших етапів діяльності господарюючих суб’єктів. Від рівня якості планування державозакупівельного процесу залежить підвищення рівня забезпечення потреб і ефективного безперебійного функціонування суб’єктів господарювання, які є учасниками тендерних процедур [104].

Отже, будь-яку закупівельну кампанію необхідно розпочинати із розробки плану закупівель. Чим ретельніше буде опрацьовано цей план, тим ефективнішою буде кожна окрема закупівля та раціонально витрачені кошти з максимальним рівнем віддачі [106]. У рамках реалізації цього етапу необхідно визначити і сформулювати предмет закупівлі; встановити необхідний обсяг продукції, що закуповується, її якісні характеристики і час поставки; вивчити відповідні ринки і потенційних постачальників (провести кон’юнктурні дослідження); визначити функції, коло обов’язків відповідальних осіб; підготувати всю необхідну попередню службову документацію для здійснення закупівельної операції (встановити кваліфікаційні вимоги для відбору учасників, сформулювати критерії та способи оцінки заявок і пропозицій); спланувати сам процес проведення процедури закупівлі та здійснити інші дії.

Важливими питаннями, які повинні бути вирішені на цьому етапі, є моніторинг потреб та оцінка доцільності здійснення конкретної закупівлі. Доцільність тієї чи іншої закупівлі повинна бути підкріплена відповідним обґрунтуванням від підрозділу, який є «кінцевим користувачем». Таке обґрунтування повинно давати відповіді на наступні запитання: які потреби будуть задоволені шляхом закупівлі даної продукції; хто є споживачем продукції і яка їх кількість; чи закуповувалась раніше подібна продукція, якщо так, то обсяг поточної закупівлі потрібно скоригувати із урахуванням залишків закупленої раніше продукції; чи існують альтернативні шляхи і можливості задоволення даної потреби замовника, якщо так, то якою є орієнтовна вартість альтернативного варіанту і які причини відмови від нього.

У зв’язку із тим, що планування закупівель здійснюється на досить тривалий період («стандартний» термін виконання плану закупівель становить один фінансовий рік), державні замовники повинні вести моніторинг своїх потреб і вносити корективи до затвердженого плану закупівель. Коригування можуть обумовлюватись як об’єктивними обставинами зникнення потреб у закупівлі тієї чи іншої продукції, так і коригуванням обсягів відповідного державного фінансування. Ст. 4 Закону України про держзакупівлі визначає, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, зміни до нього надсилаються центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, річний план, кошторис (тимчасовий кошторис), фінансовий план (план асигнувань, план використання бюджетних (державних) коштів), зміни до них надсилаються Уповноваженому органу впродовж 5 робочих днів з дня їх затвердження.

У Законі України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 року № 887-ХІІ, який втратив чинність разом із набранням чинності ГК України, прямо вказувалося на те, що державне замовлення (разом з угодами, укладеними з постачальниками продукції (робіт, послуг) та постачальниками матеріально-технічних ресурсів) виступає як основа складання планів підприємства. Таку норму варто закріпити у чинному законодавстві.

Порядок здійснення державних закупівель тісно пов’язаний із бюджетним процесом. З огляду на досліджувану проблему, особливо цікавим є цільове фінансування як засіб прямого впливу з боку держави, за допомогою якого здійснюється перерозподіл виробленого національного продукту, тобто організація закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (повністю або частково), починаючи з районного рівня і аж до створення державних резервів.

В цьому аспекті досить незрозумілим являється принцип фінансування державних програм через місцеві бюджети, які фактично використовуються як проміжна ланка між державним бюджетом і отримувачем бюджетних коштів за надані послуги, виконані роботи чи поставлений товар. У зв’язку із цим уявляється справедливою висловлена в літературі думка про доцільність у випадку відсутності фінансового забезпечення з боку держави в повному обсязі делегованих повноважень, в тому числі стосовно виконання державних програм, законодавчого надання органам місцевого самоврядування права вимагати виключення таких повноважень із числа делегованих державою [199].

Одним з основних напрямів удосконалення бюджетної системи в умовах сучасних ринкових відносин є створення такої системи формування й використання бюджету, яка б зацікавила виробників і органи влади всіх рівнів збільшувати доходи та якнайефективніше здійснювати державні закупівлі. З цієї точки зору цікавими є питання ефективної організації і взаємодії державозакупівельного та бюджетного процесів.

Пропонується дослідити цей зв’язок на двох рівнях: паралельно і послідовно. На першому рівні паралельно і взаємопов’язано повинно відбуватися формування зведеного бюджетного розпису та планів-графіків державозакупівельних процедур. На другому рівні формуються ліміти бюджетних зобов’язань, а потім укладаються контракти за наслідками проведених тендерних процедур, що визначає взаємозв’язок бюджетного законодавства та законодавства щодо державних закупівель.

Результатом запропонованої організації процесів паралельного і взаємопов’язаного формування плану державних закупівель і бюджетного розподілу повинно бути формування до початку фінансового року календарних планів-графіків закупівель усіма державними замовниками. Для впорядкування процесів планування державних закупівель наступного року необхідне формування єдиного планового документу – зведеного проекту державних потреб, який після ухвалення річного бюджету є основою для формування витратної частини бюджету. Формування проекту державних потреб на постачання продукції, надання послуг і виконання робіт повинно відбуватися одночасно із формуванням проекту державного бюджету на наступний фінансовий рік. Проекти державних закупівель формуються послідовно на трьох відповідних рівнях ієрархії бюджетної системи: проект потреб підвідомчої організації (формується підвідомчою організацією по відношенню до прямого одержувача державних коштів і затверджується її керівником); зведений проект відомчих потреб (формується прямим одержувачем державних коштів і затверджується його керівником) та зведений проект державних потреб (формується координаційним органом і затверджується його керівником).

Бюджетне законодавство України регулює формування і виконання державного та місцевих бюджетів України. Згідно статті 2 Бюджетного кодексу України [16] (надалі – БК України), бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Згідно зі статтею 3 цього ж Кодексу, бюджетний період становить календарний рік.

Відповідно до чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, державний бюджет України має бути затверджений до 31 грудня кожного року. Затвердження бюджету дає підстави для оголошення тендерних процедур закупівель, оскільки бюджетом визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів.

Водночас, стаття 23 БК України зобов’язує розпорядника бюджетних коштів здійснювати будь-які зобов’язання та платежі з бюджету лише за наявності бюджетного призначення, що має кількісні та часові обмеження, встановлені законом України про Державний бюджет чи рішенням про місцевий бюджет на відповідний рік (бюджетний період). Недотримання цієї норми відповідно до глави 18 БК України зумовлює призупинення бюджетних асигнувань або зупинення операції з бюджетними коштами, що є проблемою для державних закупівель, так як бюджетні кошти є основою для реалізації процедур державних закупівель.

Доволі часто показники бюджету мають істотні відхилення значень фактично профінансованих витрат на проведення державних закупівель від прийнятих. Розміри цих відхилень, на думку Н. Б. Ткаченко [196, с. 23], можуть бути непрямим індикатором негативних явищ, що існують у системі формування і здійснення державних закупівель.

Таким чином, укладення договорів, виконання яких фінансується за рахунок бюджетних коштів, здійснюється за результатами процедур закупівель, проведених відповідно до законодавства щодо державних закупівель тільки на підставі бюджетних призначень, що встановлюються законом України про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет на відповідний рік. Однак, у разі закупівлі послуг чи робіт, зокрема, будівельних, виконання яких здійснюється протягом тривалого періоду (більше одного календарного року, а відтак більше одного бюджетного періоду), договір за результатами процедури закупівлі доцільно укладати щодо всього проекту, на реалізацію якого спрямовуються цільові державні кошти, що будуть передбачатися у бюджетних призначеннях кількох відповідних бюджетних періодів.

Для легітимності проведення процедур державних закупівель потрібно визначити бюджетні призначення щодо всіх видатків, які здійснюються через тендерні процедури. Тому для отримання гарантії виконання замовником зобов’язань є потреба затвердити як програми, які здійснюються через процедури державних закупівель, так і конкретні обсяги закупівель. Також є потреба визначитись із процедурою закупівель. Пропонується ці питання розглядати і вирішувати на засіданнях комітету з конкурсних торгів у процесі або одразу ж після затвердження кошторисів головних розпорядників коштів, та внести зміни до ст. 11 Закону України про держзакупівлі. Також це можливо передбачити у рамках правової роботи на підприємстві, яка, за зауваженням В. К. Мамутова, є органічною діяльністю усіх підрозділів апарату управління господарських органів, діяльності у сфері матеріального виробництва, яка безпосередньо зв’язана з процесом створення матеріальних цінностей і спрямована на забезпечення законності зазначеного процесу [70, с. 378].

Процедура складання, затвердження та виконання кошторисів бюджетних установ регламентується положеннями БК України, щорічними законами про Державний бюджет України, Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» [154], наказом Міністерства фінансів України від 28 січня 2002 року № 57 «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» [139], наказом Державного казначейства України від 25 травня 2004 року № 89 «Про затвердження Порядку обслуговування державного бюджету за видатками» [148], іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до стадій бюджетного процесу необхідно проводити роботу щодо визначення програм та видатків, які будуть здійснюватись через тендерні процедури закупівель, ще на етапі підготовки проекту бюджету [105]. Особливо це стосується довготермінових капіталовкладень, передовсім, будівництва, проведення реконструкції або капітального ремонту, які потребують координації дій багатьох учасників як з боку замовників, так і з боку виконавців.

Відмічаючи потребу у забезпеченні системного удосконалення законодавства України з питань економічної політики держави, Д. В. Задихайло вважає необхідним встановлення обов’язку держави мати в постійному режимі систему програм, зокрема, економічного розвитку, яка повинна обумовлюватись ієрархією напрямів економічної політики, або, хоча б – їх співвідношенням [44].

Окрім цих питань, на засіданнях комітету з конкурсних торгів необхідно також визначити, які закупівлі в межах одного коду економічної класифікації видатків  потрібно виокремити, а які навпаки, об’єднати, визначити відповідальних за проведення тієї чи іншої процедури закупівлі.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16797.html