Відповідальність за порушення бюджетного законодавства: теоретико-правові аспекти

У науці фінансового права однією із проблем наукових пошуків, що допоки не отримала єдності у розумінні та підходах, є проблема визначення особливостей юридичної відповідальності за порушення фінансового законодавства, у тому числі – за бюджетні правопорушення, зокрема, порушення у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Разом із тим зазначений підхід не є виправданим із позицій практики. Адже здійснення публічної фінансової діяльності, у тому числі й у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, нерідко супроводжується недотриманням фінансового (бюджетного) законодавства, а відтак – і порушенням бюджетного законодавства. Останніми роками кількість бюджетних правопорушень зростає, як кількість спорів у сфері публічної фінансової діяльності, у тому числі безпосередньо спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Збільшується розмір матеріальної шкоди, що завдається публічним фондам коштів, насамперед Державному та місцевим бюджетам, у зв’язку із скоєнням бюджетних правопорушень.

Зокрема, згідно зі Звітом Рахункової палати за 2011 рік, у ході проведення контрольно-аналітичних та експертних заходів виявлено бюджетних правопорушень (незаконного, у тому числі нецільового), неефективного використання коштів державного бюджету та державних цільових фондів на загальну суму 23,46 млрд. грн. (для порівняння у 2010 році з урахуванням порушень і недоліків при адмініструванні доходів державного бюджету – 52 млрд. грн.). Із цієї суми незаконне використання коштів, у тому числі нецільове, становило 9,7 млрд. грн. (у 2010 році – 16,1 млрд. грн.), неефективне – 13,7 млрд. грн. (у 2010 – 14,4 млрд. грн.) [86]. За січень – вересень 2012 року державний бюджет за видатками виконано лише на 91,4 % від запланованого [35].

Однак, незважаючи на актуальність проблеми дотримання фінансової дисципліни (у тому числі й бюджетної), у юридичній літературі й досі відсутня єдність підходів щодо визнання фінансово-правової відповідальності як окремого виду (а бюджетно-правової – відповідно як підвиду). До того ж останніми роками питання дослідження правової природи бюджетних правопорушень та бюджетної відповідальності загалом практично не порушувалося вітчизняними дослідниками. У наукових роботах розглядаються, здебільшого, проблеми організації, координації, здійснення фінансового контролю, бюджетного контролю, повноважень державних органів у сфері фінансового контролю, про що йшлося у попередньому параграфі. Проблеми застосування правової відповідальності безпосередньо за порушення бюджетної дисципліни розкривалися лише у загальному вигляді у підручниках із фінансового права таких вітчизняних авторів, як Л.К. Воронова [40, 41], М.П. Кучерявенко [41, 238], О.П. Орлюк [149], Н.Ю. Пришва [237], Л.А. Савченко [198] та інших. Дослідженням, присвяченим безпосередньо розкриттю питань правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства, стала робота І.А. Сікорської [203], виконана ще у 2004 році. Після цього проблеми порушення бюджетного законодавства піддавалися дослідженню з позицій не фінансового чи адміністративного права, а лише права кримінального, зокрема, у кандидатських дисертаціях Г.В. Мудрецької [133], Р.Л. Степанюка [209], О.В. Тихонової [219]. Ці питання майже не розглядаються і на численних науково-практичних заходах з фінансового права. Водночас не викликає сумнівів складність та багатоаспектність проблематики, що виникає у процесі застосування бюджетного законодавства на практиці, у тому числі в процесі розгляду судових спорів, зокрема – спорів, пов’язаних із реалізацією публічної фінансової політики у бюджетній сфері.

Результати наукових досліджень, згаданих вище, безперечно є корисними, але не розв’язують, на жаль, проблем теоретичного та практичного характеру, притаманних сьогоденню у сфері скоєння саме бюджетних правопорушень, їх правильної кваліфікації, застосування заходів юридичної відповідальності, розгляду судових спорів у системі адміністративного судочинства. Усе це засвідчує безперечну актуальність та своєчасність заявленого напряму дослідження.

Під фінансово-правовою відповідальністю у фаховій літературі розуміють міру державного осуду, яка виявляється у нормативному та забезпеченому державним примусом у фінансовому праві обов’язку суб’єкта фінансового правопорушення зазнавати заходів державного примусу у вигляді фінансових санкцій (штраф, пеня, припинення бюджетного фінансування) за вчинення ним правопорушення у сфері публічної фінансової діяльності [149, с. 194]. На аналогічних позиціях стоять й А.Й. Іванський, Е.С. Дмитренко. Зокрема, Е.С.Дмитренко пропонує під фінансово-правовою відповідальністю (у ретроспективному аспекті) розуміти «систему правовідносин між державою в особі уповноважених органів та порушником приписів фінансово-правових норм, змістом яких є настання для нього певних негативних наслідків за здійснене фінансове правопорушення з метою покарання правопорушника у притаманній сфері фінансово-правового регулювання формі, охорони фінансових правовідносин, припинення правопорушення та відшкодування завданих збитків» [62, с. 219].

У Фінансовій енциклопедії під фінансово-правовою відповідальністю розуміється закріплений нормами фінансового права обов’язок правопорушника зазнавати державного примусу у вигляді санкцій карного характеру за здійснення правопорушень у сфері фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування [235, с. 436].

На думку дослідників, що спеціалізуються у цій сфері, головною метою фінансово-правової відповідальності є забезпечення правопорядку та дотримання фінансової дисципліни у сфері публічної фінансової діяльності [92, с. 57]. Фінансово-правова відповідальність має всі ознаки, що характеризують її як правову; базується на таких загальних принципах юридичної відповідальності, як: законність, обґрунтованість, справедливість, доцільність, неминучість; передбачає кілька видів покарань [235, с. 436 – 437]. Ряд науковців під фінансово-правовою відповідальністю розуміють обов’язок особи, яка вчинила фінансове правопорушення, зазнати позбавлення майнового характеру через застосування органами фінансового контролю фінансових санкцій у порядку, встановленому фінансовим законодавством [26, с. 20].

Водночас, на відміну від кримінальної, цивільної, адміністративної відповідальності, поняття яких базуються на легальних нормах чинних кодексів, поняття юридичної відповідальності за порушення у сфері публічної фінансової діяльності, тобто фінансово-правової відповідальності, відсутнє на рівні нормативного закріплення. Відсутнє на законодавчому рівні й визначення цілей фінансово-правової відповідальності, її наслідків тощо. Однак такий підхід, на наш погляд, невиправданий. Проблема відсутності розробленого понятійного апарату у сфері фінансово-правової відповідальності на рівні нормативно-правового закріплення створює низку проблем у процесі правозастосування, а також зумовлює необхідність глибокого наукового пошуку в усіх аспектах.

Поки що нормативно-правовому закріпленню піддано окремі аспекти фінансово-правової відповідальності у різних фінансових підгалузях чи інститутах. Прикладами можуть бути положення Бюджетного кодексу України (глава 18), що визначають поняття бюджетного правопорушення та їх види, а також встановлюють відповідальність за такі порушення й визначають компетенцію відповідних органів, уповноважених здійснювати фінансовий контроль та застосовувати санкції, які згадувалися у попередньому розділі.

Інші положення, пов’язані з різними інституційними аспектами фінансово-правової відповідальності, наприклад, порушенням податкового, банківського законодавства, валютного законодавства, тощо, можна навести з інших інституційних актів фінансового законодавства[1].

Разом із тим, аналіз усього масиву чинного фінансового законодавства дозволяє зробити висновок про відсутність на даний момент в Україні єдиного акта, зокрема, систематизованого, який би зводив до одного масиву поняття, цілі та ознаки фінансово-правової відповідальності. Хоча, наприклад, чітке визначення цілей могло б суттєво сприяти забезпеченню високого рівня ефективності фінансово-правової відповідальності та якісному розв’язанню публічних фінансово-правових спорів.

Попри достатньо непогану теоретичну розробка даного поняття, у фінансово-правовій науці немає єдності поглядів стосовно виокремлення фінансової чи бюджетної відповідальності в окрему категорію, виокремлення бюджетних правопорушень як виду фінансових тощо. Наприклад, російський науковець Н.А. Шевелєва вважає, що «відповідальність за порушення норм податкового та бюджетного законодавства має свої особливості, … але їх питома вага, значущість не перевищують порогу, після якого відбуваються якісні зміни та утворюється інша, принципово нова правова природа, що дозволяє говорити про самостійний вид юридичної відповідальності. Ті групи норм, що містяться в різноманітних нормативних актах, які нині застосовуються судами до наслідків правопорушень в бюджетній та податковій сферах, вміщуються в традиційні види кримінальної чи адміністративної відповідальності» [243, с. 392].

Не заперечуючи проти права на зазначену позицію, разом із тим слід вказати  на низку моментів, які викликають незгоду як із позицій теорії, так і практики. Адже за порушення приписів бюджетного законодавства може застосовуватися не лише адміністративна чи кримінальна відповідальність, але й безпосередньо фінансова відповідальність, що має специфічний характер та особливості саме у сфері бюджетних відносин. Для цього достатньо навести приклади заходів впливу, що застосовуються за порушення бюджетного законодавства, які вже згадувалися раніше.

Узагальнення різноманітних підходів, що існують у літературі, стосовно бюджетно-правової відповідальності, дозволяє говорити про те, що її зміст полягає в осуді й покаранні суб’єкта, що вчинив правопорушення, а також у примушенні такого суб’єкта до виконання правового обов’язку перетерпіти у зв’язку із цим позбавлення особистого або майнового характеру [248, с. 585; 240, с. 85; 125, с. 30 – 36; 123, с. 7 – 8]. Сучасні дослідники звертають увагу на необхідність формування інституту бюджетної відповідальності, а також його «системного функціонування поряд з інститутами адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства» [182, с. 133].

Бюджетні правопорушення відносять до одного із видів фінансових правопорушень. О.П. Орлюк пропонує розуміти під останнім суспільно шкідливе, винне, протиправне діяння (дію чи бездіяльність) деліктоздатного суб’єкта, що порушує врегульований правовими нормами порядок формування, розподілу та використання публічних фондів коштів, за яке законодавство встановило юридичну відповідальність [149, с. 200].

Натомість невдалим, на наш погляд, є визначення бюджетного правопорушення, запропоноване С.А. Кузнєцовим. Автор розуміє під ним винне діяння юридичної особи, що виражається в порушенні норм бюджетного права, за яке передбачена цивільна, дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та фінансова відповідальність [115, с. 86]. Однак запропоноване визначення не дає можливості розкрити склад порушення бюджетного законодавства, виходячи із чинних на даний момент бюджетних норм.

Бюджетні правопорушення складають більш вузьку, порівняно із фінансовим правопорушенням, категорію, оскільки обмежуються предметом унормування – а саме площиною суспільних відносин, що виникають у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Законодавче визначення бюджетного правопорушення міститься у ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, згідно з яким останнім визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання [28]. Якщо виходити із положень бюджетного права та фінансового права в цілому, бюджетні правопорушення можна вважати окремим видом фінансових правопорушень з усіма ознаками, притаманними останнім.

А.Й. Іванський фінансовим правопорушенням визнає протиправну винну (умисну або необережну) дію або бездіяльність суб’єкта фінансових правовідносин, яка порушує приписи фінансово-правових норм та завдає шкоди суспільним інтересам, на задоволення яких спрямована публічна фінансова діяльність. Його склад являє собою нормативно побудовану юридичну модель типових ознак винного протиправного діяння, яке порушує фінансові норми, і за які фінансовим законодавством передбачена фінансово-правова відповідальність [92, с. 263]. У науковій літературі підкреслюють, що порушенню фінансового законодавства притаманні обов’язкові ознаки: антисоціальний характер, що виявляється у суспільній небезпечності (якщо правопорушення є злочином, передбаченим КК) або суспільній шкідливості; протиправність; винність; караність [149, с. 200].

Відповідно, зазначеними ознаками має характеризуватися й бюджетне правопорушення. Тобто, будь-якому порушенню бюджетної дисципліни, що може бути кваліфіковане згідно з чинним законодавством як бюджетне правопорушення, мають бути притаманними такі ознаки, як антисоціальний характер, протиправність, винність, караність. Це порушення завжди стосуватиметься мобілізації, розподілу чи витрачання публічних фондів коштів, до яких відносяться як державний, так і місцеві бюджети [237, с. 68]. Воно носитиме або матеріальний, або процесуальний характер, адже можуть бути порушені як матеріальні норми щодо доходів чи видатків бюджету, його складових, фондів, так і процедурні норми (подання відповідних документів щодо формування бюджету, його виконання, звітність тощо).