Розв’язання спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики як предмет адміністративного судочинства

Захист прав і свобод людини і громадянина є одним із пріоритетних напрямів розвитку громадянського суспільства й демократичного устрою держави. Гарантований Конституцією України, він забезпечується завдяки розгалуженому механізму судової влади. Відповідно, створення адміністративної юрисдикції було викликано об’єктивними потребами забезпечення судового контролю у сфері публічних правовідносин. Адже саме адміністративна юрисдикція здатна, на погляд фахівців, кваліфіковано реалізувати функцію захисту прав і свобод людини і громадянина, а також вирішувати спори між суб’єктами публічної влади та юридичними особами, коли виникають суперечності щодо актів, дій та бездіяльності органів влади та їх посадових осіб [178, с. 368].

Управлінська (адміністративна) діяльність владних суб’єктів, правозастосовна сфера публічних правовідносин, у яких однією зі сторін є владний орган, посадові або службові особи, як підстави спорів, зумовлюють зміст предметної діяльності адміністративної юстиції. О.А. Селіванов вважає, що саме «конституційна зумовленість спеціалізації як принципу виділення публічних спорів із застосуванням адміністративного позовного провадження дала можливість сформувати не тільки судові інстанції (місцеві, апеляційні окружні і Вищий адміністративний суд України), але й окреслити сферу предметного (підвідомчого) застосування повноважень судової влади для застосування законності і порядку стосовно владних суб’єктів» [178, с. 370]. Зазначений висновок випливає із положень чинної Конституції України, статтею 8 якої закріплюється принцип верховенства права, статтею 55 – право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, а ч. 1 статті 125 – принципи територіальності та спеціалізації для системи судів.

Запровадження адміністративної юстиції, яка дозволила ввести єдиний процесуальний порядок розгляду позовів громадян та юридичних осіб у спеціалізованих судах, відповідає положенням Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції, що були визнані Україною згідно із Законом України від 17 липня 1997 р [78]. Адже у цих актах закріплено право громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень, які мають місце у сфері державного управління, а також визнана обов’язковість для держав юрисдикція Європейського суду з прав людини. В Україні також запроваджено механізм та процедури виконання рішень даного судового органу відповідно до прийнятого Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 р. [70].

Доцільно зауважити, що адміністративна юстиція притаманна багатьом країнам світа, у тому числі європейським. Так, адміністративні суди існують в Італії, Фінляндії, Швеції, Польщі, Литві. Адміністративна юстиція діє у Франції, Німеччині. Зрозуміло, що кожна із цих країн має свої особливості побудови  судової системи, інституційної розбудови судів, у тому числі адміністративних, визначення питань юрисдикції та підсудності тощо. Наприклад, у Великобританії та США хоча й присутня адміністративна юстиція, однак адміністративних судів немає. Натомість у тих же Штатах у значній кількості представлені адміністративні трибунали, що є підконтрольними загальним судам [18, с. 59]. З іншого боку, у Литві створення адміністративних судів передбачало розгляд останніми питань законності адміністративних правових актів, спори, що виникають у сферах суспільного управління та податків [233, с. 4].

В Україні адміністративна юстиція розпочала своє функціонування із 2002 р., відповідно до Указу Президента України «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України» від 01.01.2002 р. № 889/2002 [222]. Водночас формування інстанційної структури адміністративного судочинства було визнано таким, що не відповідає конституційним засадам у частині створення Апеляційного та Касаційного судів (які так і не були створені). Відповідні зміни були внесені Указом Президента України № 7/2004 від 05.01.2004. У свою чергу відповідно до Указу Президента України від 16.11.2004 № 1417/2004 [229] в Україні було утворено місцеві та апеляційні адміністративні суди, затверджено їх мережу та кількісний склад.

Із 1 вересня 2005 року набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС) [104]. Саме цей момент вважають початком практичного функціонування національної системи адміністративної юстиції. Слід зауважити, що КАС, як і інші акти національного законодавства,  постійно зазнає змін. Лише за останні два роки до нього були внесені зміни, викликані узгодженням його положень із прийнятими Кримінальним процесуальним кодексом України, Митним кодексом України, Податковим кодексом України, законами України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про безплатну правову допомогу», «Про засади державної мовної політики», тощо.

У свою чергу питання уточнення суб’єктів владних повноважень щодо звернення до адміністративного суду, уточнення повноважень апеляційних судів, правила розгляду справ у порядку скороченого провадження, наслідки пропущення строків звернення до суду тощо отримали закріплення у прийнятих законах України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства» від 17 листопада 2011 р. [73] та «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» від 20 грудня 2011 р. [72].

Загалом адміністративне судочинство являє собою діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому КАС України [4, с. 103; п. 4 ст. 1 ст. 3 КАСУ]. Хоча таке визначення з позицій теорії (а не норми КАС) можна вважати, певною мірою, вузьким, оскільки завданнями адміністративного судочинства, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Із цього приводу О.В. Бачун зазначає, що «вирішення завдання юрисдикційного призначення шляхом судового розгляду водночас має на меті попереджувати порушення прав і свобод громадянина, не допускати зазіхання на публічні інтереси держави і суспільства, а отже, участь кола суб’єктів в адміністративному процесі суд вирішує з позицій максимальної об’єктивності і неупередженості з самого початку ведення судової справи» [14, с. 4].

Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Слід зауважити, що серед науковців застосування таких визначень, як «публічно-правовий спір», «орган державної влади», «управлінські функції» викликає численні дискусії, які породжують проблеми в процесі правозастосування. Зокрема, В.Б. Авер’янов свого часу зауважував, що, спираючись на поняття «справи адміністративної юрисдикції», яке розглядається, неможливо однозначно відповісти на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС публічно-правові спори, у яких однією зі сторін виступає не «орган виконавчої влади» або «його посадова чи службова особа», а будь-який інший «орган державної влади» або відповідно його «посадова чи службова особа»? [1, с. 44]. Із цього приводу А.О. Селіванов зауважує, до кола обов’язкових учасників публічно-правових спорів віднесено замість «органу виконавчої влади» саме «орган державної влади» та його «посадову чи службову особу», що дає можливість дуже широко розуміти поняття суб’єкта права на адміністративний позов підстави залучення учасників адміністративного процесу [178, с. 380]. Відсутнє й законодавче визначення поняття управлінських функцій.

Зазначені позиції заслуговують на увагу й подальше використання їх на рівні не науково-практичних коментарів, а законодавчих визначень із метою одноманітного застосування у процесі розв’язання публічно-правових спорів адміністративними судами. На користь зазначеного можна навести й думки вчених щодо труднощів, які виникають у процесі практичного тлумачення актів адміністративного законодавства. Зокрема, Т.О. Коломоєць та О.І. Костенко звертають увагу на проблему, що виникла у контексті докорінного перегляду змісту і призначення адміністративного права, а, відповідно, і форми зовнішнього його вираження – адміністративного законодавства, запозичення європейських адміністративно-правових інститутів, наближення адміністративного права і законодавства до європейських аналогів, інтеграції до європейського адміністративного простору та європейського адміністративного права [107, с. 142]. Саме ці процеси, вважають науковці, зумовили появу значної кількості новітніх адміністративно-правових термінів.

Публічно-правові спори можуть виникати у будь-яких сферах суспільного життя, у тому числі й у сфері публічних фінансів. Водночас і для науки адміністративного права, і для науки фінансового права розв’язання проблем, пов’язаних із розглядом спорів у сфері публічної фінансової діяльності, як предмета адміністративної юстиції допоки залишається не розкритим до кінця. Адже питання визначення місця адміністративного судочинства у процесі забезпечення правової охорони публічних фінансів порушувалося лише у дисертаційному дослідженні О.Д. Головенка, захищеному у 2011 році. Автор вважав, що «на відміну від інших видів судочинства, саме адміністративне судочинство має можливість за своєю природою поєднувати у процесі вирішення публічно-правових спорів, що виникають з приводу публічних фінансів, такі властивості, як публічний інтерес, орган влади чи управління як сторона процесу тощо» [49, с. 191]. Він характеризував спір у сфері публічної фінансової діяльності саме як публічно-правовий, зумовлений публічно-правовим конфліктом із приводу публічних фінансів, що підпадає під адміністративну юрисдикцію. У свою чергу, російська дослідниця З.Г. Литвиненко публічно-правовий спір у сфері фінансових правовідносин пропонує розглядати як розбіжність між суб’єктами фінансових правовідносин із приводу застосування норм фінансового права, що розв’язується уповноваженим юрисдикційним органом [118, с. 7]. Зазначений підхід значною мірою відрізняється від вищенаведеної позиції і викликає певні зауваження щодо чіткості формулювання. Хоча, по суті, запропоноване поняття відображає зміст публічно-правового спору у сфері публічної фінансової діяльності.

Основними рисами публічно-правового спору у сфері фінансових правовідносин, що характеризують його специфіку, на думку З.Г. Литвиненко, є те, що цей спір: виникає у зв’язку із фінансовою діяльністю держави; виникає в межах фінансово-правових відносин; має своєю підставою правові наслідки, що випливають із застосування, реалізації або порушення фінансово-правових норм; має визначену законом процедуру розв’язання [118, с. 7]. Вважаємо за доцільне у цілому погодитися із даними характеристиками публічно-правового спору у сфері публічних фінансів, хоча деякі положення вимагають корегування. Так, автор говорить, що такий спір виникає у зв’язку із фінансовою діяльністю держави. Вважаємо за доцільне у даному разі говорити про публічну фінансову діяльність, тобто про значно ширше коло відносин, пов’язаних із фінансовою сферою. Адже якщо говорити про суто фінансову діяльність держави, то навіть фінансова діяльність органів місцевого самоврядування може розглядатися як така, що не входить до цього поняття. Натомість публічна фінансова діяльність охоплює усе коло фінансових правовідносин. Адже вона, як зазначалося вище, розуміється на сучасному етапі розвитку вітчизняного наукового суспільства як планована та систематична діяльність держави та органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання публічних фондів коштів з метою виконання покладених на них завдань і функцій та задоволення публічного інтересу [149, с. 45 – 46].

Здійснення публічної фінансової діяльності у державі базується на нормах Конституції України, яка, фактично, визначає базові засади її організації та здійснення, підходи та принципи. Насамперед слід згадати норму, закріплену частиною другою статті 92 Основного Закону [110], згідно з якою виключно законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16798.html