Прокурорський нагляд за законністю початку досудового розслідування

Законність кримінальної процесуальної діяльності значною мірою обумовлюється рівнем дотримання відповідних правових гарантій. Як зазначає Є.Д. Лук’янчиков, кримінальні процесуальні гарантії законності полягають у сукупності правових засобів, встановлених законодавством для забезпечення розгляду заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, які дають змогу одержати та зберегти інформацію, що має значення для кримінального провадження, досягти мети і виконати завдання першого етапу кримінальної процесуальної діяльності, захистити та в разі можливості, відновити порушені права і законні інтереси учасників кримінального провадження [98, с. 22–23].

Особливою гарантією обґрунтованості прийняття рішень на початковому етапі кримінального провадження є встановлені кримінальним процесуальним законом правила початку досудового розслідування, дотримуватися яких зобов’язані всі органи й посадові особи. Системний аналіз законодавства дозволяє виокремити такі загальні умови прийняття відповідного рішення: слідчий, прокурор, приймаючи рішення про початок досудового розслідування, зобов’язаний діяти у рамках визначеної законом компетенції, мають бути відсутніми обставини, які виключають провадження, рішення про початок досудового розслідування має містити відомості про всі виявлені на момент його прийняття епізоди протиправної діяльності та причетних до кримінального правопорушення осіб, рішення повинно бути прийнято своєчасно у межах встановлених законом строків, прийняття рішення не може ставитись у залежність від можливості встановити особу, яка вчинила неочевидне кримінальне правопорушення, а також позиції фізичних чи юридичних осіб, які заявили про його вчинення, рішення про початок досудового розслідування в будь-якому випадку має бути оформлене відповідним процесуальним актом.

Ураховуючи особливості першого етапу кримінального процесу, слід зазначити, що до особливих (специфічних) кримінальних процесуальних гарантій законності початку досудового розслідування належать такі: 1) здійснення прокурорського нагляду; 2) судовий контроль; 3) відомчий контроль.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»[1], прокурор в усіх стадіях кримінального судочинства зобов’язаний своєчасно вживати передбачених законом заходів для усунення порушень закону і наділений у зв’язку з цим дієвими важелями для здійснення відповідного правового реагування на виявлені порушення.

Нагляд за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства був пріоритетним напрямом у діяльності органів прокуратури як у дореволюційний період, так і за радянської доби, залишаючись актуальним і в даний час [144]. Відповідні наглядові функції органи прокуратури виконують і в інших державах, зокрема у країнах пострадянського простору, за законодавством яких прокуратура не позбавлена функції нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування
[120; 121; 206; 205].

Питання визначення ролі й місця прокуратури на стадії досудового розслідування, співвідношення прокурорського нагляду та відомчого контролю за досудовим розслідуванням, а також шляхів реформування органів прокуратури залишаються одними з найбільш дискусійних у теорії кримінального процесу. Ці питання у різні часи досліджували С.А. Альперт, Ю.П. Аленін, Є.М. Блажівський, В.І. Бояров, Т.В. Варфоломеєва,
В.І. Галаган, В.Г. Гончаренко, І.В. Гора, Ю.М. Грошевий, В.С. Зеленецький, Г.К. Кожевников, В.А. Колесник, В.Т. Маляренко, І.Є. Марочкін,
М.М. Міхеєнко, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.В. Назаров, В.Т. Нор,
М.А. Погорецький, М.В. Руденко, Г.П. Середа, В.В. Сухонос, В.Я. Тацій, Р.Р. Трагнюк та інші, що сприяло суттєвому удосконаленню кримінального процесуального законодавства та практики його застосування.

Найбільше дискусій точиться навколо визначення правової природи прокурорського нагляду (процесуальної або не процесуальної ) [102], а також пошуку критеріїв співвідношення прокурорського нагляду та функції процесуального керівництва досудовим розслідуванням [87].

Щодо співвідношення понять «нагляд» і «перевірка» в діяльності прокурора на стадії досудового розслідування, потрібно відзначити, що «нагляд» – поняття більш вузьке. Адже наглядова діяльність є одним зі способів організації перевірки виконання закону. Водночас поняття «перевірка дотримання законів» – це сукупність дій прокурора, спрямованих на встановлення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, та вжиття заходів до їх усунення, відновлення порушених прав та законних інтересів громадян, притягнення осіб, які порушили закон, до відповідальності
[79, c. 183–185].

При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законів
у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням (ч. 2 ст. 36 КПК України), так і функції керівництва досудовим розслідуванням керівником відповідного органу (ч. 2 ст. 39 КПК України), у більшості випадків застосовуються одні й ті ж форми і методи (ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, надання слідчому письмових вказівок, відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування тощо).

На початку 60-х років минулого століття в УРСР склалася чітка система так званого «відомчого слідства», що з певними правовими та організаційними коригуваннями функціонує й досі. Запровадження посад керівників слідчих підрозділів (управлінь, відділів, відділень) та надання їм після проведення дворічного правового експерименту контрольних повноважень за діяльністю підпорядкованих слідчих працівників поставило перед теорією і практикою питання про співвідношення прокурорського нагляду і відомчого процесуального контролю за досудовим розслідуванням [161].

Як зазначає В. Юрчишин, начальники слідчих підрозділів, незважаючи на передбачені відповідними відомчими підзаконними актами (наказами, положеннями, інструкціями, розпорядженнями) широкі організаційно-управлінські повноваження, почали ухилятися від виконання наданих їм процесуальних можливостей, сконцентрувавшись в своїй діяльності на реалізації управлінських функцій. При цьому вони посилалися на те, що процесуальні повноваження здебільшого притаманні наглядовій прокурорській діяльності, а не внутрішньовідомчому організаційно-управлінському контролю [202, c. 72]. Така позиція підтримувалася й іншими відомими вченими-правознавцями різних часів [181, с. 13]. Виходячи з викладеного, пропонувалося значно розширити повноваження начальників слідчих підрозділів всіх правоохоронних органів, в системі яких вони діють.

Як зазначають прихильники «посиленої» ролі відомчого керівника, поняття «нагляд» і «керівництво» мають відмінне семантичне значення: нагляд визначається як «перевірка або спостереження з метою перевірки», а керівництво – як власне «процес управління», що полягає у здійсненні «направляючої діяльності» [23]. Тож керівництво, на їх думку, не можна вважати складовою нагляду, а тим більше розглядати як «кращу і єдино можливу» його форму [71].

Головним аргументом вважається те, що керівник слідчого підрозділу внаслідок свого службового і процесуального становища найближче від усіх інших учасників кримінального провадження до слідчого. Він раніше, ніж прокурор, який здійснює нагляд, здатний помітити недоліки у діяльності слідчого, виявити порушення кримінального процесуального законодавства та у межах своєї компетенції вжити заходів до їх усунення [165, с. 75]. До того ж, керівник слідчого підрозділу має можливість у будь-який час вивчити кримінальне провадження, дати слідчому вказівки про провадження (рекомендації щодо порядку здійснення) тих або інших слідчих (розшукових) дій, спрямованих на активізацію розслідування або прийняття ним правильного рішення. Прокурор цієї можливості об’єктивно не має (віддалений від слідчого і територіально, і через відомчі «бар’єри») та «вступає в процес» здебільшого лише при планових (позапланових) перевірках, у зв’язку зі скаргою на дії слідчого, розгляді закінченого, зупиненого або закритого провадження [116, с. 113].

Для українського законодавця, як зазначав О.Р. Михайленко, нагляд прокурора за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства є невід’ємним і неподільним, оскільки він здійснюється на рівні Конституції України (ст. 121). Відтак, такий вид державної діяльності, як досудове розслідування злочинів без прокурорського нагляду, на його думку,
є неповноцінним і взагалі здійснюватися не може. Водночас контроль з боку керівника слідчого підрозділу є суто внутрішньовідомчим (регламентований відомчими підзаконними нормативно-правовими актами) і спрямований на забезпечення належного перебігу і якісних результатів розслідування
[114, с. 33].