---

Розвиток теорій і концепцій публічного управління

 

Перед тим як висвітлити питання розвитку наукових підходів до аналізу публічного управління, слід чітко визначити особливості однієї з найбільш важливих у дослідженні категорій, яке виступає його об‘єктом, – «публічне управління».

Насамперед необхідно відзначити, що сучасні дослідники розрізняють кілька видів і моделей публічного управління. Згідно з основними критеріями класифікації, виділяються:

• за видом переважної власності на засоби виробництва (капіталістична, соціалістична, корпоративна);
• за ступенем ринкового впливу на економіку (ринкова ліберальна, ринкова з елементами державного регулювання, соціальна ринкова, модель публічного управління з розвиненими ринковими відносинами, модель централізованого планового управління з елементами ринку);
• за масштабом і рівнем управління (макромодель, галузева модель, регіональна модель, місцева модель, мікромодель);
• за характером реалізації владних повноважень (авторитарна, демократична); за місцем людини в системі продуктивних сил (доіндустріальна, індустріальна, постіндустріальна);
• за територіальним походженням і місцем широкої адаптації (американська, японська, шведська, німецька, японська тощо); по відношенню до змін у зовнішньому і внутрішньому середовищах (статична, або традиційна, консервативна; ситуаційна; адаптивна, або випереджаюча, інноваційна; динамічна, або прогнозна, ймовірна, модель розвитку) [14].

Залежно від сфери виділяють управління в публічній, економічній, соціальній, політичній, екологічній сферах тощо. Залежно від об‘єкта управління: управління людиною, організацією, громадою, регіоном, державою тощо.

Залежно від суб‘єкта управління:

1) державне управління, де суб’єктом виступає держава як гарант забезпечення цілісності, суверенітету, безпеки, впорядкованості і розвитку усього соціуму;

2) місцеве самоврядування, суб’єктом управління в якому виступають жителі поселень і адміністративних територій, а основною метою якого є вирішення проблем місцевого значення і комплексного облаштування місця проживання людей;

3) громадське управління, суб’єктом якого є інституціоналізовані (юридично оформлені через закони, статути) громадські об’єднання (таких суб’єктів у більшості розвинених країн дуже багато, і вони управляють як всередині своїх власних структур, так і поза ними);

4) групове (колективне) управління, яке називають саморегуляцією, суб’єктом якої виступають групи людей, які вільно (на власний розсуд) і в той же час з урахуванням інтересів інших і суспільних норм управляють спільною поведінкою та діяльністю;

5) самоуправління, або дії окремої людини, коли вона ставить перед собою певні цілі і для їх досягнення віддає свої знання, сили, час.

Серед усіх видів публічного управління державне управління займає домінуюче місце, що пояснюється тільки йому притаманними властивостями.

По-перше, це цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив на інші види управління. При всіх відмінностях у трактуванні держави і різноманітті його проявів майже всі автори одностайно виділяють закладену в ньому потужну владну силу. Наприклад, М. Вебер писав: «Держава... є панування людей над людьми, що спирається на легітимне насильство як засіб» [31, с. 646]. Це панування, в процесі якого люди через низку різних причин – матеріальних, соціальних, інтелектуальних, інформаційних тощо –добровільно (свідомо) або з примусу визнають верховенство волі інших, а також цільових, інших ціннісних нормативних установлень і відповідно з їх вимогами роблять ті чи інші вчинки і дії, будують своє життя.

Безумовно, влада існує в сім’ї, групі людей, їх колективі, вона міститься в традиціях, звичаях, суспільній думці, моралі тощо. Але порівняно з іншими видами державна влада має правову обумовленість (легітимність), а в реалізації – силу державного апарату, що володіє і засобами примусу.

Тому під час державного управління керівні дії спираються на державну владу, підкріплюються і забезпечуються нею.

По-друге, специфічною властивістю публічного управління є його поширеність на все суспільство. Суспільство делегує державі функції управління. При цьому головне призначення державного управління – створення умов для сталого розвитку цього суспільства.

По-третє, правовий характер. Загальні цілі державного управління і засоби їх досягнення в сучасному світі, як правило, формулюються в конституціях держав і відповідній законодавчій базі.

По-четверте, організаційний характер. Державне управління здійснюється за допомоги низки організаційних інститутів – організацій, які виконують відповідні управлінські функції, спираючись при цьому на можливості використання державної влади.

Але у своєму дослідженні ми розглядатимемо публічне управління, яке, виходячи з наведеної вище класифікації, об’єднує державне управління, місцеве самоврядування і громадське управління, що останнім часом набирає все більшої ваги стосовно управління суспільними справами. При цьому варто визнати, що в українських джерелах поняття «державне» і «публічне» управління часто використовуються як синоніми, але, тим не менше, ці поняття мають низку відмінностей. В англо-американській традиції поняття «державне управління» має широке значення і перекладається як «public management». Воно включає в себе як «державну або публічну політику» («public policy»), пов’язану з розробкою громадської стратегії і тактики, так і, власне, державне адміністрування («public administration»), спрямоване на ефективну організацію, оптимізацію функціонування ланок державного апарату і технологію роботи управлінського персоналу. Таким чином, використання тільки поняття «державне управління» значно обмежує українського дослідника, створюючи відчуття відсутності горизонтальних мереж, громадянського суспільства та управління, а також недооцінки можливостей місцевого самоврядування.

Уважається, що засновниками публічного управління є такі дослідники, як Г. Ласуел, О. Моргенштерн, Г. Саймон, Ч. Ліндблом, А. Етционі, Д. Істон, Е. Дауні, Дж. Марч. Крім того, у вивчення публічного управління безсумнівний внесок внесло багато відомих соціологів (Т. Парсонс, Р. Мертон, П. Бергер), політологів (Р. Даль, М. Полсбі, Г. Райт, П. Бурдьє, К. Оффе, М. Дюверже, С. Роккан, С. Ліпсет) та економістів (Й. Шумпетер, Дж. Гелбрайт, Т. Веблен).

Слово «public» в англійській мові означає «суспільний, публічний». В Україні ж частіше використовується слово «державний». Слово «публічний», у свою чергу, означає суспільний, відкритий, гласний, неокремий [56].

Однак не можна заперечувати, що поняття «публічне управління» дещо ширше за поняття «державне управління», оскільки включає в себе, як було зазначено, окрім державного управління, місцеве самоврядування, а також громадське управління, наприклад у громадських організаціях, неприбуткових організаціях громадського сектора.

Також як у Європі та Америці, протягом останніх десяти років українські дослідники В. Дзюндзюк, Д. Олійник та ін. розвивали теорію «публічного управління» в рамках науки публічного управління, розглядаючи державу як особливий механізм управління справами суспільства [55; 104].

Вони, зокрема, відзначали, наприклад, що телеологічний сенс публічного управління (доцільності) пов’язаний з поняттям «республіка» (справа народу) такою формою правління, де народ, громадяни беруть участь в організації та здійсненні державної влади безпосередньо або через загальнонаціональну представницьку установу – парламент. В одному ряду з республікою слід розглядати такі поняття, як публічний інтерес – загальний (неокремий), публічна влада (створена народом і на благо народу), публічний інтерес (неприватний), публічне право – система норм, що регулюють процеси, відносини в суспільстві, публіки з владою, апаратом управління, публічно-правове регулювання – сам процес нормотворчості і нормозастосування в публічній сфері, публічне управління – процес державно-керуючого впливу на публічну сферу на основі норм публічного права.

Отже, узагальнюючи ці думки, можна стверджувати, що публічне управління, по-перше, органічно поєднує сферу державного управління, місцевого самоврядування і громадського управління. По-друге, воно має відкритий і прозорий (публічний) характер. По-третє, це практична діяльність, специфічний вид праці, який вимагає професійної підготовки, певного рівня управлінської культури, що проявляється у здатності до партнерства і комунікації (включаючи електронну).

Відтак, суб’єктом публічного управління є державні та місцеві інститути – організації спеціальних груп людей, наділених необхідними для управлінських дій владними повноваженнями, які діють від імені суспільства і кожного громадянина на основі встановлених правових норм. Об’єкт публічного управління – суспільство в цілому або його окремі групи, суспільно-політичні, економічні, культурні та інші відносини в ньому.

Таким чином, під публічним управлінням можна розуміти легалізований (закріплений у відповідних законах) цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив на суспільство і суспільні відносини, метою якого є забезпечення функціонування і розвитку суспільства.

Активні дослідження проблем управління в публічній сфері і інституціоналізація публічного управління як наукової дисципліни почалися в середині XIX ст. До цього часу дана сфера вивчалася в загальному комплексі політичних досліджень поряд з такими напрямами, як філософія, соціологія, етика тощо. Такими, зокрема, були дослідження античних філософів Платона [111] і Аристотеля [112]. У рамках середньовічної наукової традиції було поширене теологічне трактування ставлення до світу, що і обумовило розгляд проблем управління в релігійному контексті. Будь-яка в ті часи влада розглядалася як «Богом дана» [7].

І лише технологічний прогрес та відокремлення науки від релігії та подальші перетворення монархій на республіки виступили підґрунтям для збільшення уваги науковців до суто управлінських проблем. Предметний інтерес до проблем і мистецтва управління починається з праць італійця Н. Макіавеллі [87]. Але основу сучасного розуміння об‘єкта та предмета державноуправлінської науки заклали теорії поділу влади і формування конституційної демократії Ш. Монтеск’є [95], теорії суспільного договору Ж.-Ж. Руссо [4] і концепції ліберального публічного управління Дж. Локка [83].

У цілому, цей період розвитку публічно-управлінської думки можна назвати протоетапом. Далі розглянемо еволюцію розвитку науки публічного управління за основними етапами.

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html