---

Трансформація підходів до публічного управління наприкінці ХХ – початку ХХІ ст.

Зазначені в попередньому параграфі реформи в системі публічного управління супроводжувалися низкою негативних моментів. Так, у Великій Британії і США проявилися протиріччя між неринковою за своєю природою державною службою і спробою її реорганізації на ринковій основі. У Німеччині відзначалося зростання бюрократизму, значне скорочення кадрів при одночасному скороченні державних послуг [123]. Також відзначалося послаблення легітимності державної служби, відтік кваліфікованих кадрів з державного сектора і падіння загального престижу державної служби.

У Новій Зеландії, Австралії, скандинавських країнах не вдалося досягти практичної реалізації реально діючих механізмів конкуренції, розвитку підприємницького духу, ефективного обслуговування громадян як клієнтів і споживачів державних послуг. Соціальна ціна кооперації, координації та інтеграції послуг, вироблені різними структурами публічного управління, що відповідають за ті чи інші напрямки діяльності, в результаті виявилася занадто високою, а соціальні послуги – сегментованими та розмитими.

Серед найбільш істотних невдач і явних провалів реалізації на практиці моделей «нового публічного менеджменту» відзначаються такі:

• фрагментарна організація державної служби за принципом її поділу за сегментами бізнесу і групам надаваних послуг, яка призвела до дезінтеграції функцій публічного управління;
• погана узгодженість і несумісність багатьох економічних механізмів публічного управління, орієнтованих на принципи ринку, вільного споживчого вибору і конкуренції, з перерозподільним характером державного сектора, з його орієнтацією на гармонізацію ринкових протиріч попиту на суспільні ресурси;
• збереження високих можливостей спонтанного, непередбачуваного розвитку соціальних і економічних процесів нерідко негативної спрямованості;
• домінування політичної доцільності та своєчасності над міркуваннями раціональності, соціальної та економічної ефективності, особливо, що стосується питань приватизації суспільних функцій, що проводяться на місцевому рівні управління;
• збільшення загрози зрощення влади і бізнесу, применшення і порушення громадянських прав у результаті реального послаблення диференціації політико-адміністративної та економічної систем, підміни поняття «державний службовець» поняттям «надавача послуг»;
• недосяжність уніфікації та раціоналізації існуючих у рамках даної моделі принципів публічного управління, вироблення єдиних стандартів і норм через широке використання в їх механізмах, важелях впливу і регулюванні ринкових і конкурентних елементів, які на кожній території мають свою унікальну специфіку;
• складність проблеми створення адекватних регулюючих взаємозв’язків між політичними, правовими та економічними механізмами публічного управління через наявність серйозних протиріч між контрактним керуванням і владними відносинами;
• декларативний характер проголошених принципів досягнення згоди і партнерства між керованими і керуючими державними службовцями в умовах існування ієрархічності і субординації в їхніх взаєминах;

• вихолощення соціальної сутності механізмів публічного бюджетування, які будуються відповідно до моделей управління в бізнесі, а також розмивання принципу бюджетної відповідальності через високий рівень децентралізації управління та виділених ресурсів;
• приписи певних даних (адже від них залежить рівень заробітної плати державних службовців), темпів зростання підсумкових показників розвитку і зменшення реального контролем щодо їх досягнення;
• пряма залежність адекватного функціонування даної моделі управління від правової та політичної культури суспільства, від його соціальної диференціації, які, зрештою, і визначають ступінь інтегрованості громадян у соціальну систему;
• високий ризик під час передачі повноважень на місцевий рівень, виникнення регіональних і місцевих монополій, причини появи яких будуть обумовлені самою концепцією квазіринку і квазіконкуренціі в умовах переходу від традиційного публічного управління, з його орієнтацією на усунення суперництва, за яких виникає ситуація присутності однієї дійової особи на стороні пропозиції соціальних благ і послуг;
• посилення тенденції до поступового згортання соціальних гарантій, державних допомог, програм соціального забезпечення в силу обмеженості відповідних ресурсів в умовах підвищених вимог до економічної ефективності публічного управління і проведеної соціально-економічної політики, що призводить до кризи фінансування соціального забезпечення;
• декларативний характер принципу справедливості через неможливість забезпечити добросовісну конкуренцію державних економічних структур з приватним сектором через опору економічних агентів, що представляють державу, на суспільні ресурси, чого не може дозволити собі приватний бізнес;
• неможливість успішного співіснування державного та приватного секторів, що стає перешкодою вдосконалення і розвитку ринкових відносин через те, що державні установи отримують субсидії і покривають збитки за рахунок податкових надходжень, а приватні залежать від власної прибутковості та економічної ефективності діяльності;
• необхідність здійснення високих витрат на контроль діяльності організаційно незалежних структур, що надають громадські та державні послуги у сфері культури, освіти, соціального забезпечення.

Усі зазначені вище «вузькі місця» і проблеми призвели в багатьох країнах до серйозних деформацій політичних, соціальних та економічних відносин, особливо в умовах слабкого громадянського контролю діяльності органів влади, нерозвиненості соціальної відповідальності чиновників перед суспільством. З‘явилися високі соціальні ризики комерціоналізації публічних послуг, зрощення влади і бізнесу, зростання системної корупції, використання суспільних ресурсів у приватних цілях, нехтування суспільними інтересами.

При цьому великими стали ризики руйнування ідентичності інституту державної служби і, насамперед, етики державного службовця: переходу від цінностей справедливості, рівності, представництва, відповідальності та нейтральності до орієнтації на споживача, змагальності, менеджеризму і фактичної нерівності щодо громадян як споживачів послуг (той хто може більше заплатити, є більш вигідним клієнтом). Зазначене спровокувало істотне зниження суспільної довіри до державної служби.

Загалом, реформування системи публічного управління, яке полягає у фрагментації і фактично ліквідації «бюрократичного моноліту», призводить до відмови держави від виконання своїх традиційних функцій, які передаються так званим «саморегульованим, незалежним організаціям». У результаті такої «функціональної перебудови» держава поступово стає «пустотілим», зайвим інститутом, що фактично не має важелів впливу на ситуацію на окремих територіях, і навіть у цілих регіонах. Це призводить до збільшення корупції, свавілля окремих обраних чиновників і навіть сепаратизму.

З цією проблемою пов‘язана і проблема легітимності влади в цілому. У рамках веберівської моделі публічного управління легітимність бюрократії забезпечується зверху – обраною всім народом політичною владою. У рамках нового публічного менеджменту легітимність приходить, головним чином, знизу – від задоволених роботою окремим чиновником, організацією індивідуальних клієнтів. І в результаті безпосередньої взаємодії влада підтверджує свою легітимність. Пряма легітимація низових органів влади перевертає підвалини представницької демократії: принципи поділу влади, підконтрольності і підзвітності адміністративної влади політичній. У цьому зв’язку постає питання про доцільність існування низки традиційних політичних демократичних інститутів – загальнодержавних партій, парламенту, суду. Адже «навіщо вони потрібні», якщо всі послуги надаються на місцевому рівні? Причому багато з них можуть надаватися установами, які не мають до держави жодного відношення.

У зв’язку з цим зазначимо, що хоча реалізація багатьох положень теорії «нового публічного управління» і сприяла в багатьох країнах проведенню ефективних адміністративних реформ, тим не менш, велика кількість актуальних проблем публічного управління так і не знайшла свого вирішення в рамках даної концептуальної парадигми.

Великими були і провали в галузі соціальної ефективності управлінської діяльності. Такі поняття, як «суспільні цінності», «соціальна справедливість», «соціальна і політична відповідальність», «суспільна довіра», «громадянське співробітництво» та інші базові поняття, які надають суспільству основоположні для його розвитку соціальні і громадянські характеристики, виявилися важко сумісними з ідеологією нового публічного менеджменту.

Наведені недоліки змусили науковців і політиків повернутися до питання про сутність ефективності як однієї з основних цілей реформування публічного управління. Ефективність публічного управління як такого, що передбачає управління складними соціальними системами (соціальною, економічною, політичною), передбачає необхідність урахування інтересів усіх соціальних груп, а не тільки тих, які можуть виступати клієнтами державних установ, вступати з ними у безпосередню взаємодію.

Багато дослідників відзначає, що на початку ХХІ ст. зросла плюралізація громадських структур, пройшло ускладнення взаємин між різними верствами населення, значно зріс рівень соціальних потреб і очікувань, зросли масштаби невизначеності і ризиків, підсилився вплив міжнародних факторів, зокрема глобалізації, на внутрішню політику [16; 77; 114; 60]. За таких умов досягнення цілей і отримання прибутків стало проблематичним. При цьому важливим стає не тільки досягнення мети, а й те, яким чином це зроблено. Отже, необхідність приділення більшої уваги і зміни «змісту управління» обумовило і появу нової моделі публічного управління.

Близькою за змістом до нового публічного менеджменту стала модель «governance». Англійське слово «governance» має багато значень: «керування», «рулювання», «управління на вищих рівнях організації», «керівництво», «загальне управління» і «політичне управління». Між тим, як відзначають більшість дослідників, за змістом «governance» означає управління, яке відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства [77; 122].

Найбільш точно в українській мові поняттю «governance» відповідає слово «врядування». Воно приходить на зміну таким концептам, як «адміністрування» («administration»), «управління» («management»), «уряд» («government»). Урядування розуміється як система кооперації громадських і державних інститутів, бізнес-структур для вирішення суспільних проблем. Поняття «врядування» відтіняє значущий аспект в управлінні суспільними справами за допомогою налагодження мережі кооперативних відносин, а не просто адміністрування. Саме держава бере на себе ініціативну функцію співпраці, стаючи партнером, а не виключно домінуючим і владним інститутом, що визначає стандарти діяльності [45, с. 215–217].

Отже, управлінню як ієрархічно організованій системі протиставляється «врядування» (governance) та «співврядування» (co-governance), яке, окрім іншого, включає «управління без уряду» (governing without government) [45, с. 236–238; 121, с. 106–107]. Метою ж такого управління стає досягнення результату, який влаштовує всіх.

Як зазначає Н. Іванчук, «переорієнтація управління з досягнення цілей на результати, оволодіння динамікою цього процесу – найважливіша відмітна риса «governance» [65]. Інший дослідник, Я. Лейн, стверджує, що «в парадигмі «governance» – мета і результат не тільки не ототожнюються, а розглядаються як дві самостійні сутності, самостійні відносини з різними функціями: каузальною і реалізаційною» [176, с. 212].

Розвитком концепції «governance» стала концепція «good governance» [77; 122]. Складність перекладу даного словосполучення викликана, насамперед, розмитістю та багатоаспектністю змісту терміну. Це, головним чином, і обумовило його представлення на українській мові як врядування, конкретизованого прикметниками «добре», «належне», «справедливе», «ефективне» тощо, що деякою мірою відображає засадничі ідеї, які знаходяться в основі цієї концепції. Останнім часом в україномовній літературі закріпився термін «належне врядування».

Між тим, щоб найбільш повно та точно зрозуміти зміст даної концепції, слід звернутися до основних принципів «good governance», зафіксованих у 1997 р. положеннями Програми розвитку ООН (ПРООН). До них, зокрема, відносяться [165]:

1. участь громадян (усі громадяни мають володіти правом голосу при ухваленні рішень безпосередньо або через інститути, що представляють їхні інтереси); така широка участь забезпечується свободами асоціацій і слова;
2. верховенство права (чесність і неупередженість правових структур);
3. прозорість (вільний потік інформації, яка є доступною кожному);
4. здатність реагувати (інститути та процеси служать усім стейкхолдерам);
5. орієнтація на консенсус (органи державної влади виступають посередниками між різними інтересами задля досягнення згоди в суспільстві);
6. рівність (усі чоловіки та жінки мають рівні можливості в підвищенні чи підтримці власного добробуту);
7. ефективність і результативність (процеси та інститути задовольняють потреби при найкращому використанні ресурсів);
8. підзвітність (ті, хто ухвалюють рішення в уряді, приватному секторі та в організаціях громадянського суспільства підзвітні громадськості, а також стейкхолдерам);
9. стратегічне бачення (лідери та громадськість мають широку і довгострокову перспективу відносно good governance і людського розвитку).

Концепція «good governance» передбачає, що публічне управління будується на засадах поділу влади, народовладдя, виборності і змінюваності вищих посадових осіб, підзвітності інститутів виконавчої влади, політичного плюралізму. На відміну від традиційної моделі публічного управління, заснованої на ієрархії і такої, що передбачає неухильне виконання наказів, визначальними особливостями нової концепції стають порозуміння і договір.

Йдеться про зміни у відносинах між громадянським суспільством і органами влади. Нові міжорганізаційні інститути нового публічного управління (спільні підприємства, стратегічні альянси, ділові групи, організації з особливими правами, контрактні, дослідницькі консорціуми, міжміністерські, міжвідомчі та міжгалузеві утворення тощо) відрізняються від внутрішньоорганізаційних мереж бюрократичних ієрархій, де відносини між акторами залежать від управлінської структури, яка забезпечує вирішення конфліктів і регулює поведінку. Хоча в міжорганізаційних мережах теж виникають конфлікти, рівень довіри і кооперативного співробітництва там істотно вище, що веде до значного скорочення трансакційних витрат, більш раціонального використання спільних ресурсів, більшої відкритості до інновацій, тобто до підвищення ефективності управлінської діяльності. В умовах використання «good governance» особлива увага приділяється колективним домовленостям та угодам. Таким чином, якщо в межах традиційної моделі публічного управління влада здійснюється спеціально сформованим бюрократичним апаратом, «good governance» передбачає участь в управлінні громадськості: через обговорення, ініціативи, збори, слухання, комісії, форуми, робочі групи, круглі столи тощо [122].

Відтак, з одного боку, «good governance» базується на широкому залученні громадськості до процесу управління та орієнтується не на власне результат, а на сам процес підготовки та ухвалення рішень. З іншого боку, «good governance» передбачає ефективність публічного управління, що розуміється як досягнення поставлених цілей у необхідні терміни і з мінімальними витратами ресурсів. У цьому сенсі ефективне управління саме по собі не означає демократичного характеру прийняття і здійснення управлінських рішень. На певних етапах і за певних умов ці дві сторони процесу управління – ефективність і демократичний характер – можуть сприйматися як суперечливі одна одній і несумісні. Однак практика публічного управління в зарубіжних країнах свідчить, що принципи демократичності та ефективності в публічному управлінні не тільки поєднувані, але й взаємно передбачають і обумовлюють один одного [1; 40].

Таким чином у рамках концепції «good governance» забезпечується перехід від суб’єкт-об’єктних, патрон-клієнтських відносин між органами влади та інститутами громадянського суспільства до суб’єкт-суб’єктних, партнерських взаємодій зазначених акторів, створюються можливості для участі населення в управлінні.

Можна констатувати, що «good governance» відрізняється як від традиційної моделі публічного управління (коли джерелом політичних рішень виступає верхівка ієрархічної піраміди державної влади, а громадські структури чинять на цей процес лише опосередкований вплив), так і від ринкової моделі публічного управління (нового публічного менеджменту) з її акцентом на принципи торгової угоди, в якій кожен намагається максимізувати свій особливий інтерес. У межах «good governance» управління здійснюється через переговори між державними та недержавними структурами і направлено на вироблення такого рішення, яке б задовольнило всі сторони. Відповідно до цього можна стверджувати, що дана модель управління ефективніше традиційної моделі та нового публічного менеджменту і краще забезпечує суспільні потреби, адже саме суспільство бере участь у їхньому задоволенні.

За визначенням Комітету з публічного менеджменту Організації з економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), основні принципи управління, які використовуються в «good governance», базуються на загальному забезпеченні та рівномірному розподілі влади і авторитету, покликаних гарантувати і охороняти конституційні права і цінності. Тобто концепція «good governance» певною мірою намагалася розширити можливості нового публічного менеджменту з його орієнтацією переважно на інструменталізм, операціоналізм, прагматизм, конвенціоналізм. На відміну від цього «good governance» спрямована на відновлення і більш повне урахування політичних і моральних аспектів публічного управління, що надавало їй більш цілісний і системний характер.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html