---

Сучасні концепції публічного управління

Численні зміни в навколишньому середовищі (розвиток телекомунікацій, інтенсифікація потоків, зокрема інформації, капіталів тощо), що відбувалися в кінці ХХ – початку ХХІ ст., привели до того, що простір і час перестали відігравати вирішальну роль, змушували створювати більш досконалі моделі і концепції управління. Фактично виник новий світ, який, будучи надзвичайно мобільним, диктується економічними потоками, локалізацією та переміщеннями сфер діяльності, в яких створюються і споживаються багатства. З’явилися геоекономіка, геофінанси, геоінформація, геотехнологія. Швидке поширення і впровадження нових інформаційних і телекомунікаційних технологій надали в розпорядження суспільства нові інструменти і методи, які створюють широкі можливості всім громадянам більш ефективно управляти власним життям у якості незалежних учасників. Іншими словами, це означає зміну сучасної демократичної парадигми управління на більш відкриту, відповідну інформаційному суспільству, яка сприяє утвердженню плюралізму, нових цінностей, потреб, методів і процедур. У процесі тривалих наукових дискусій було вироблено низку термінів, що характеризують нову державу і політичний режим у ньому, – «електронна демократія», «кібердемократія», «теледемократія», «медіакратія», «нанодемократія», «мобільна держава» тощо [62; 72; 90]. Спільним для них стало те, що саме інформаційний фактор було визначено ключовим у контексті розвитку взаємодії між владою та суспільством.

Таким чином, попри відносну новизну концепцій «governance» і «good governance», в останні декілька років поширення отримали й інші сучасні концепції публічного управління, такі як неоінституційна теорія, синергетичний підхід до публічного управління, концепція «активізуючої держави», теорія політичних мереж і концепція «управління за результатами» («управління за цілями»). Усі вони ставили за мету забезпечення гнучкості системи публічного управління, вдосконалення її взаємодії з навколишнім середовищем.

Що стосується нової інституційної теорії та її практичної цінності в галузі дослідження публічного управління, то вона робить акцент на «аналізі трансакційних витрат», формуючи оригінальну теоретичну базу для вирішення проблеми ефективності різних інституційних форм та координації взаємодій між різними суб‘єктами управління. На думку представників цієї теорії, «враховуючи трансакційні витрати, можна домогтися найбільшої ефективності публічного управління» [99].

Якщо говорити про синергетичний підхід до публічного управління, то важливо відзначити, що синергетика – це особливий сучасний стиль наукового мислення. І «управління в режимі самоорганізації має бути орієнтоване на вирішення двоєдиного завдання: 1) створення умов, необхідних для реалізації власних тенденцій розвитку системи... ; 2) забезпечення керованої системи засобами, необхідними для досягнення своїх власних цілей» [45, с. 39].

У межах концепції «активізуючої держави» завдання органів публічного управління визначаються під час суспільної дискусії, а між суспільством і державою розвивається співробітництво і ропозділяється відповідальність [115]. Держава ініціює процеси вирішення суспільних проблем і виступає в ролі посередника; встановлює рамки відповідальності громадян у цих рамках. Таким чином, найважливішими функціями держави стають ініціювання, активізація і стимулювання.

Модель «активізуючої держави» передбачає побудову та вивчення держави в чотирьох вимірах:

• держава як гарант забезпечення виробництва та надання послуг;
• держава як надавач послуг для суспільства, якщо це диктують, наприклад питання безпеки або якщо держава може це зробити з меншими витратами, ніж інші суб‘єкти;
• держава як інститут, що створює рамки суспільної активності і створює умови громадянам для вирішення проблем;
• держава як інститут нагляду за суспільної та економічної діяльністю [115].

Основою ще одного важливого наукового напряму є поняття «політична мережа» (policy network) [203]. У загальному вигляді під мережею розуміється система державних і недержавних суб’єктів у певній сфері політики, які взаємодіють між собою на базі ресурсної залежності з метою досягнення згоди щодо певного питання, використовуючи при цьому формальні і неформальні норми [121, с. 108]. Наголошується, що «суспільство більше не контролюється виключно центральними одиницями, такими як держава; інструменти контролю розсіяні, а матеріальні ресурси і інформація розподілені множиною різноманітних акторів. Координація цих акторів уже не є результатом «центрального керівництва», а виникає через цілеспрямовані інтеракції багатьох індивідуальних акторів» [143, с. 503–504].

Одна із основних наукових шкіл (за класифікацією Т. Бьорцель – німецька), які досягли найбільшого визнання у зазначеній сфері, вбачає в політичних мережах сучасну форму публічного управління, відмінну як від ієрархічної, так і від ринкової [144, с. 265]. У цьому контексті концепція політичних мереж у своїй основі має ту ж ідею, що і концепція нового публічного менеджменту: оскільки сучасній державі не вдається забезпечити суспільні потреби, виникла нагальна потреба замінити ієрархічне адміністрування іншою формою управління. Але якщо менеджеризм робить акцент на ринкових механізмах, то теорія політичних мереж намагається спертися на комунікативні процеси в постіндустріальному суспільстві і демократичну практику сучасних держав [121, с. 103].

Теорія політичних мереж реконструює відносини між державним управлінням і сучасним суспільством, дозволяє наблизити суспільство до органів публічного управління. При цьому в межах концепції політичних мереж описуються відносини не між власне суспільством і державою, а між офіційними управлінськими структурами, громадськими об’єднаннями і бізнес-організаціями. У протилежність ідеї домінуючої ролі держави у виробленні політики, при мережевому підході держава з її інститутами постає хоча і важливим, але не єдиним актором вироблення політичних рішень.

Концепцію «управління за результатами» (MBR – management by results), або «управління за цілями» (MBО – management by objectives), яка переживає сьогодні своє «відродження», розробив у середині 1960-х рр. американський вчений П. Друкер, один з найвідоміших фахівців у галузі менеджменту та маркетингу. Він уважав, що дана концепція – це метод підвищення ефективності організації, згідно з якою діяльність будь-якого працівника оцінюється не за процесом, а за результатом, якщо результат розуміється як досягнення поставленої цілі, завдання. Практика використання МВО показала, що П. Друкер був правий: основні вигоди, які несе впровадження даної системи в організації, – це підвищення продуктивності праці за рахунок чітких орієнтирів у кожного працівника організації та підвищення мотивованості персоналу, за рахунок його участі в постановці власних завдань.

Основне завдання, яке повинна була вирішити система «MBO», – це підвищення маневреності організацій. Система МВО несла в собою нову філософію, новий погляд на бізнес, новий принцип управління, згідно з яким на перший план висувався зміст роботи компанії. Бізнес став осмислюватися як якийсь шлях, як послідовність неповторюваних, унікальних тактичних і стратегічних завдань, які компанія вирішує протягом усієї своєї історії. Адже завдання такого роду виникали постійно. Пріоритети, орієнтири, способи роботи – все це необхідно було змінювати залежності від змін ринкової ситуації, а також у міру появи нових технічних і технологічних можливостей, за швидкість освоєння і використання яких йшла жорстка конкурентна боротьба. Таке розуміння сутності бізнесу кардинально змінювало і концепцію управління: з «наглядово-налагоджувальної» функції управління перетворювалося на мистецтво робити прогнози, ставити завдання і забезпечувати їх виконання.

Як відзначає багато дослідників, за минулі півстоліття концепція «управління за результатами» в бізнесі довела свою ефективність і отримала широке розповсюдження в усьому світі. Що стосується управління за результатами в державній організації, то ця модель стала використовуватися із середини 1990-х рр. XX ст.

Під «управлінням за результатами» в державній сфері стало прийнято розуміти всі дії державних організацій, спрямовані на підвищення ефективності надання державних послуг, які в тій чи іншій мірі орієнтуються на попередні результати роботи. Таким чином, «управління за результатами» стало стратегією оновлень системи публічного управління.

Важливо відзначити, що теорія управління за результатами містить концептуальні положення теорії мереж, синергетики, не применшуючи при цьому ролі і значення держави як головного агента прийняття рішень. Наприклад, у доповіді Організації з економічного співробітництва та розвитку, яка підтримує концепцію управління за результатами, наголошується, що «... уряд залишається єдиним органом, що діє відповідно до Конституції, в межах адміністративного права, а результати управління є наслідком налагодженої діяльності таких управлінських механізмів і важелів, як вироблення політичної стратегії, управління бюджетним процесом, державною службою, підзвітність адміністративних структур у рамках існуючих інституційних норм».

Отже, концепція «управління за результатами» таким чином стає універсальним засобом боротьби з витоком ресурсів, корупцією, неефективністю і бюрократизмом системи публічного управління. Органи публічного управління в сучасних умовах змушені робити політичний вибір на користь ефективності публічної сфери, інакше вони ризикують втратити свою легітимність. Сучасний світ, мінливий, гнучкий і динамічний, з постійно зростаючими потребами громадян, не може дозволити скорочення соціальних витрат або погіршення якості послуг. Отже, зміни навколишнього середовища вимагають застосування сучасних і ефективних методів управління державними організаціями, які б поєднували такі складові, як швидкість, гнучкість, соціальна справедливість, результативність.

Характеризуючи сьогоднішній зміст управління за результатами, найбільш доцільно звернутися до визначення, дане Організацією з економічного співробітництва та розвитку. Отже, управління за результатами – це управлінський цикл, в рамках якого визначаються цільові значення у сфері ефективності і результативності [59, с.28]. При цьому управлінці володіють можливостями для їх досягнення. У процесі роботи проводиться вимір і складається звіт про досягнуті результати, а потім ця інформація використовується під час прийняття рішень про фінансування, структуризацію, функціонуванні програм, а також під час рішень про заохочення та санкції. Таким чином, «управління за результатами» – це, перш за все, цикл управлінських цілей і завдань, в якому важливу роль має «зворотний зв’язок», тобто рефлексія про зроблене, вимірювання результатів і звітність по них. Зазначимо, що для управління за результатами найбільше значення має кінцевий продукт і така установка є хорошим стимулом для якісного виконання роботи будь-яким службовцем – винагороджується результат, а не благі наміри чи зусилля.

Комісія з національного аудиту (Австралія) наводить таке визначення: «управління за результатами – це вміння робити те, що потрібно, так, як потрібно. Включає в себе три основних стадії: планування (угода за стандартами ефективності та результативності), виконання, а також оцінка (порівняння досягнутого з тим, що було заплановано)» [58, с. 134]. Дане визначення підкреслює відповідність між точністю дій і необхідністю останніх, тому що «управління за результатами» не має на увазі під собою зайвих і формальних процесів, що створюють лише видимість роботи.

Російський дослідник Р. Вульфович відзначає, що «в цій концепції яскраво виражена орієнтація на кінцевий результат і на громадян, коли продукт, визначений на основі політичних цілей і завдань, є вихідним пунктом усіх процесів інформації та прийняття рішень, а отже, неминучим елементом формування нової бюджетної концепції» [38, с. 32]. Автор підкреслює велике значення громадян як партнерів державних організацій у досягненні результатів. Отже, орієнтованість на громадян є необхідною цінністю в даній концепції.

Таким чином, у сучасному розумінні «управління за результатами» має низку характеристик, які відрізняють його від інших форм управлінської діяльності.

По-перше, під час використання «управління за результатами» обов’язковим є постановка цілей і завдань, а також розуміння очікуваного результату. «Управління за результатами» представляє собою повний цикл дій, в якому є етапи підготовки і планування, реалізації та оцінки.

По-друге, схема роботи представляє собою співвідношення «цілі – результати», і під час постановки наступних цілей передбачає попередні результати.

По-третє, «управління за результатами» звертає увагу, насамперед, на бажання і переваги громадян як партнерів державних установ, таким чином створюючи діалог між державою і суспільством.

Д. Нортон і Р. Каплан у 1980-і рр. розробили основу методології управління за результатами у вигляді концепції «збалансованої системи показників». Вона мала на увазі під собою розробку конкретних заходів, здійснюваних в умовах функціонування систем управління різного рівня [43]. Важливим моментом стало те, що, як показала практика, «управління за результатами» не стільки протиставляється традиційній моделі управління, а є наче доповненням їй, певною вдосконаленою версією, позбавленою недоліків, які є, наприклад у «новому публічному менеджменті».

«Будь-якому бізнесу притаманні не тільки процеси зміни, а й «зашиті» у функціональну структуру компанії процеси відтворення. Компанії, які могли б обійтися без системи «управління за відхиленнями», в яких унікальні завдання вирішуються щодня, а стабільно виконувані функції відсутні, – скоріше виняток, ніж загальне правило. Сенс управлінської революції полягає, таким чином, не у зміні типу управління організаціями, а у формуванні додаткового типу та додаткового контуру управління» [28, с. 86].

Тепер звернімося до базових принципів концепції «управління за результатами»: декомпозиції завдань «зверху вниз», зворотній зв’язок «знизу вгору» і «внутрішньоорганізаційний ринок праці».

1. Принцип декомпозиції завдань «зверху вниз» полягає в тому, що робота, згідно з «управлінням за результатами», заснована на розкладанні цілей, які стоять перед організацією згідно з існуючою в організації управлінською ієрархією. Цілі організації ставляться центральними органами влади або керівник установи формулює їх сам. Після цього керівник організації розкладає їх на завдання, які розподіляє потім між своїми підлеглими. При цьому завдання виділяються таким чином, щоб їх рішення забезпечувало вирішення тієї мети, яка ставилася перед керівником і, відповідно, перед організацією в цілому. Точно така ж процедура розкладання цілей на завдання повторюється і на нижчих щаблях управлінської ієрархії: керівники структурних підрозділів формують на основі своїх цілей завдання для своїх підлеглих і так далі.

2. Принцип зворотного зв’язку «знизу вгору» полягає в тому, що в процесі надання завдання керівником, який його сформулював, підлеглим, перед яким ставиться завдання, може відбуватися коригування змісту завдання, рівня його пріоритетності або термінів виконання. Коригування завдання є важливим процесом. З одного боку, під час спільного обговорення та обміну аргументацією досягається однакове розуміння формулювань завдань, а саме: завдання може трансформуватися в більш точне і коректне за змістом. З іншого боку, в процесі узгодження забезпечується необхідний баланс між бажаними результатами і наявними в організації ресурсами.

3. Принцип «внутрішньоорганізаційного ринку праці». На відміну від функціональних обов’язків, завдання в системі управління за результатами щоразу унікальні і не можуть бути заздалегідь передбачені в типових професійно-кваліфікаційних характеристиках або посадових обов‘язках. У певному сенсі планові завдання – це додаткові трудовитрати, не передбачені початковими умовами найму. Саме через цю обставину такими важливими є відносини добровільності і рівноправ’я сторін у процесі узгодження завдань.

Фактично, узгодження – це своєрідний «торг» між сторонами, а досягнута угода є своєрідним «мікроконтрактом». До умов такого локального контракту відносяться саме завдання, терміни його виконання, що надаються виконавцю додаткові ресурси, а також форма і розмір винагороди/депреміювання залежно від досягнення кінцевого результату.

Важливо відзначити, що управління за результатами тісно пов’язане з поняттям «стратегічне планування», яке також стає все більш популярним способом публічного управління.

Термін стратегія (від гр. stratos – військо + ago – веду) в буквальному розумінні означає орієнтацію полководців на перемогу – рішуча зміна ситуації за допомогою військових дій. Стратегія є наука, мистецтво і досвід здійснення великих, масштабних операцій, перетворень, реформ та інших дій, покликаних якісно змінити становище, що склалося, стан суспільних справ, ситуацію у важливій галузі діяльності, співвідношення сил у протиборстві певних інтересів. Головне у стратегії – спрямованість на нову якість, новий рівень, новий стан.

При цьому виділяють кілька принципів стратегічного планування:

1. Перехід від функціонального управління до соціального, орієнтованого на благополуччя людини й вимірюваного індикаторами якості життя (тривалість життя, збільшення частки здорового населення, доступність житла, доходи населення тощо).

2. Перехід у державному управлінні від відомчого до програмно-цільового підходу для досягнення цілей і вирішення завдань, що мають комплексний, міжвідомчий характер: поліпшення демографічної ситуації; відтворення трудових ресурсів; забезпечення безпеки життєдіяльності населення; збереження і зміцнення здоров’я жителів міста та інше.

3. Відмова від формування бюджету «від досягнутого» на користь середньострокового бюджетного планування, орієнтованого на результат, з максимізацією приросту якості життя і при мінімумі витрат.

4. Аналітичне, інформаційне, правове та адміністративне забезпечення процесу оптимізації та координації завдань і дій з реалізації наміченої стратегії розвитку, а також процесу контролю (за об’єктивно перевіреними індикаторами якості життя) результативності дій і можливості їх своєчасного корегування.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html