Еволюційні трансформації публічного управління у Великій Британії та США

Основною причиною реформ сфери публічного управління у Великій Британії та США, як і в багатьох інших країнах, став зростаючий тиск на державні витрати низки соціальних факторів, викликаних збільшенням кількості пенсіонерів при катастрофічному зниженні економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчих очікувань населення не тільки щодо загальних стандартів життя, але і відносно стандартів послуг, що надаються державою. Хоча ці судження стосуються, насамперед, Великої Британії, але і в США економічні і соціальні питання, пов’язані з потребами населення і фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення були висунуті на перший план. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряди йти на рішучі заходи щодо реформування публічного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до публічного управління і державної службі став домінантою політики їх реформування. У центр реформ була поставлена проблема ефективності в усіх її формах – економічній, соціальній, організаційної.

Наприкінці 1980-х – на початку 1990 х рр. у Великій Британії та США було висунуто безліч конкуруючих концептуальних схем реформування публічного сектора, але за основу був взятий новий публічний менеджмент. Такий вибір був продиктований великими проблемами, що спричиняла неефективна система державного управлінні в зазначених країнах. Найбільш масштабні зміни відбулися у Великій Британії, тому розглянемо її досвід детальніше.

Перше за все необхідно відзначити, що у Великій Британії досить тривалий час не було професійної державної служби в сучасному розумінні. Міністерства, які існували ще з XVII ст., відігравали порівняно незначну роль, а єдиної системи централізованої адміністрації не існувало взагалі. Чиновники міністерств призначалися на основі системи патронажу. Тобто посади розглядалися як власність і продавалися, дарувалися, навіть передавалися у спадок. Державна служба була «почесним обов’язком», знаком довіри до чиновників з боку Корони і суспільства [46, с. 201].

Ця система загалом проіснувала аж до середини XX ст. Лише на початку 50-х рр. XX ст. була створена Комісія з реформи державної служби [46, с. 203].

У кінці 1970-х рр. почалася серйозна критика існуючої системи публічного управління Великої Британії та постало питання про необхідність переходу від адміністрування до менеджменту.

Адміністративна реформа у Великій Британії проходила в чотири етапи і включала в себе такі основні напрямки: приватизація, впровадження ринкових елементів (скорочення чисельності державних службовців, моніторинг ефективності їхньої діяльності, делегування функцій громадському і приватному сектору), конкуренція, відкритість державної служби. Причому не стільки економія, скільки підвищення ефективності стало головним завданням реформи.

Поштовхом до реформ став приход до влади уряду М. Тетчер, який відразу позначив необхідність проведення комплексу заходів щодо впровадження принципів ринкової економіки в діяльність державних установ. Так, починаючи з 1979 р., було здійснено приватизацію частини підприємств державного сектора, значна частина яких була збитковою, в управлінні запроваджено конкурсний тендер, підряд, випущені ваучери на освіту тощо. У результаті масової приватизації багато британців стали акціонерами, що лягло в основу «народного капіталізму». Крім того, ініціативи М. Тетчер були спрямовані на перегляд ролі і місця державної служби. Ті послуги, які могли надаватися ефективніше і якісніше, передавалися з державного сектора приватним структурам. Оптимізація кількості державних службовців, що відбувалася за рахунок цього, знижувала витрати на утримання державного апарату і, відповідно, вартість державних послуг. Уряд М. Тетчер також здійснив приватизацію на ринку комунальних послуг.

Другий етап реформи проходить під гаслом «трьох «Е» («economy», «efficiency», «effectiveness» – економія, продуктивність, ефективність). У 1982 р. у державному управлінні почалося впровадження «Ініціативи фінансового менеджменту» (Financial Management Initiative) та закріплення за працівниками персональної відповідальності за планування та управління бюджетами. Ініціатива фінансового менеджменту ставила за мету радикальний перегляд внутрішньої структури уряду з виокремленням у його рамках центрів відповідальності та визначенням відповідних їм фінансових повноважень.

Масштаби застосування бюджетування та обліку за центрами відповідальності були збільшені в 1988 р. Громадський сектор Великої Британії був послідовно розділений на декілька агентств зі встановленими для них річними цільовими фінансовими показниками. Для досягнення цих показників агентствам були делеговані значні адміністративні та фінансові повноваження. Глави структурних підрозділів наймалися на роботу на конкурсній основі. Рівень заробітної плати і нарахувань найманих менеджерів залежав від результативності діяльності очолюваних ними підрозділів (відповідності результатів роботи цільовими показниками). Це дозволило підвищити відповідальність державних службовців. У 1996 р. у Великої Британії нараховувалося 125 подібних автономних підрозділів виконавчої влади, що охоплювали 75 % суб’єктів публічного сектора [192].

У 1984 р. з метою економії місцевих коштів (значну частку яких у Великої Британії складає дотація з державного бюджету), встановлено вимоги до органів місцевого самоврядування надавати послуги на основі обов’язкових конкурсних тендерів (Compulsory Competitive Tendering, ССТ). Уведення тендерів забезпечило зниження видатків на здійснення функцій, наприклад, з управління місцевим житловим фондом. Водночас, для проведення тендерів необхідні певні витрати. Також така практика іноді негативно впливала на якість послуг, що надаються. До того ж після кількох років існування системи ССТ з’ясувалося, що в понад 80 % тендерів переможцями виявляються ті самі комунальні служби, які раніше надавали послуги без будь-яких конкурсів.

Третій етап реформи публічного управління у Великій Британії, названий «Удосконалення управління в уряді: наступні кроки» («Improving Management in government: the Next Steps»), почався в 1988 р. з проведення аналізу ефективності управління державними фінансами [138]. Спочатку реформа проводилася без особливого розмаху, але поступово переросла на корінну реструктуризацію державних і місцевих органів влади, що супроводжувалася впровадженням ринкової конкуренції у сферу надання бюджетних послуг. Зі складу міністерств були виділені функціональні агентства з чітко визначеними функціями у сфері послуг. Міністерства змогли зосередити свої зусилля на формуванні політики і контролі за агентствами, що, проте, не привело до істотного поліпшення ефективності державних послуг. Водночас відповідальність і підзвітність державних службовців зросла.

У 1991 р. у зв’язку з прийняттям з ініціативи тодішнього прем’єр-міністра Великої Британії Дж. Мейджора Хартії громадянина (Citizen’s Charter) почалася практична розробка та використання стандартів якості послуг, які надаються державним сектором. Цей документ визначив десятирічну програму, спрямовану на поліпшення якості зазначених послуг з орієнтацією на дієве реагування державних органів на запити споживачів.

У Хартії містяться положення щодо: місії організації, її зобов’язань перед споживачем; процедур оскарження рішень і дій державного органу; забезпечення прозорості діяльності публічних установ і гарантування громадянам права на інформацію; стимулювання діяльності державних службовців; залучення населення до управління; економії часу виконавцем і замовником послуг [186]. Основна ідея Хартії полягала в установленні для державних послуг стандартів якості і визначенні фактичного рівня функціонування державних установ порівняно з цими стандартами. Мета – постійне покращання самих стандартів на основі тиску, який чиниться на постачальників послуг їх споживачами. Можливість здійснення такого тиску в цій програмі обґрунтовувалася забезпеченням прозорості функціонування державних установ, насамперед – наданням громадянам інформації як про встановлені стандарти, так і про фактичну якість послуг. Така практика була повсюдно підтримана громадськістю і отримала подальший розвиток при лейбористському уряді Т. Блера. Ця система хартій лягла в основу роботи урядів багатьох країн. До 1996 р. у Великій Британії в різних галузях державного сектора були розроблені і опубліковані 42 хартії національного рівня і майже 10 тис. – локального рівня [200]. У країні розроблено близько 40 спеціалізованих хартій, присвячених усім основним видам послуг, які надаються публічними установами. У цих документах фіксуються норми щодо процесу надання конкретної послуги та способи оскарження дій державних службовців. З метою оцінки практичних результатів роботи державних установ – надавачів послуг запроваджено так звані «таблиці виконання». Спочатку це стосувалося загальноосвітніх шкіл, потім таблиці були адаптовані для різних організацій з метою їх використання, наприклад, при інспекціях або проведенні аудиту [119].

Кожна хартія є об’єктом постійного вдосконалення. Її в новій редакції, яка відповідає вимогам часу, публікують щорічно. У результаті впровадження Хартії громадянина посилилися прозорість і відкритість державних установ, службовці яких стали особисто відповідальними перед клієнтами, значно полегшився доступ громадян до державних реєстрів. Більшість державних установ регулярно проводить опитування своїх клієнтів, щоб безпосередньо дізнатися думку громадян про свою діяльність і публікує результати досліджень.

Четвертий етап реформування публічного управління у Великої Британії пов’язаний з реалізацією у 1992 р. програми «Конкурування за якість» («Competing for Quality»), згідно з якою встановлювались вимоги до органів влади здійснювати діяльність на конкурентній основі з метою підвищення якості послуг та ефективного витрачання бюджетних коштів. Відповідно до цієї програми, постачальник будь-яких послуг обов’язково повинен бути поставлений у ситуацію конкуренції, яка створюється шляхом публічного звернення з пропозицією взяти участь у конкурсі до потенційних постачальників з приватного сектора.

У 1993 р. урядом проголошується політика «Обліку ресурсів та бюджетування» («Resource Accounting and Budgeting») – система планування, контролю та складання звітності про витрачання державних коштів на основі метода нарахувань [191].

Уряд Т. Блера відзначився стійким курсом на децентралізацію. Створено парламенти Уельсу та Шотландії, відновлено єдиний лондонський муніципалітет і посаду мера Лондона. У 1998 р. в країні було проведено комплексний аналіз державних витрат, у ході якого було детально розглянуто розподіл бюджетних ресурсів між статтями витрат. За результатами аналізу усвідомлено необхідність підвищення якості послуг. З цією метою було розроблено індикатори результатів, стандарти обсягів і якості державних (місцевих) послуг, з подальшим їх віддзеркаленням у хартіях. Крім зобов’язань у хартіях встановлювалися штрафні санкції і компенсації клієнтам при недотриманні стандартів. Кожне міністерство було зобов’язано розробляти стратегічний план (як мінімум, на п’ять років) і план роботи на рік. Стратегічний план містить перелік пріоритетів і завдання. Призначення плану роботи на рік полягає в тому, щоб пов’язати цілі міністерства, сформульовані в стратегічному плані, з поточними цілями, які повинні бути досягнуті протягом конкретного фінансового року. План роботи на рік містить також інформацію про те, скільки ресурсів буде витрачено для досягнення кожної конкретної цілі. Пріоритети розвитку на національному, регіональному і місцевому рівнях є взаємопов’язаними.

У 1999 р. у «Білій книзі модернізації уряду» («Modernising Government White Paper») було оприлюднено комплексний підхід до реформування публічної адміністрації та системи надання управлінських послуг. Проголошено довгострокову програму в державному секторі, яка охоплює всіх державних службовців. Серед основних напрямків програми: співпраця і співробітництво; орієнтація на споживача та результати діяльності; широке використанням інформаційних технологій при наданні послуг; відновлення престижу державної служби. Програма ґрунтувалася на п’яти завданнях: комплексний підхід до розробки державної політики з орієнтацією на загальнонаціональні інтереси та стратегічні цілі; надання послуг відповідно до очікувань та запитів громадян; забезпечення високої якості та ефективності надання послуг; формування системи «Електронного уряду»; реформування державної служби з метою відновлення її престижу та удосконалення системи набору персоналу [181]. Для громадського контролю за ходом виконання програми «Модернізація уряду» в друкованих виданнях уряду та мережі Інтернет забезпечене регулярне висвітлення її реалізації [119].

Особливого значення в модернізації уряду набула одна з її складових – програма робіт зі створення електронних державних послуг у Великої Британії. Програма має назву «Електронні громадяни, електронний бізнес, електронний уряд. Стратегічна концепція надання публічних послуг в інформаційну епоху» («Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age»). Урядова стратегія передбачає розвиток і використання всіх електронних видів сервісу. Це означає, що послуги можуть надаватися через інтернет, мобільний зв’язок, цифрове телебачення, центри обслуговування. У зв’язку з цим слід відзначити значні досягнення щодо створення в державі системи «Електронний уряд» (E-government), що дозволило Великої Британії стати одним з лідерів серед інших європейських країн у цьому напрямку. Мета масштабної програми модернізації і реконструкції публічного управління з використанням інформаційних технологій полягає в тому, щоб проекти «Електронного уряду» включали не лише надання інформації громадянам, але й сприяли підвищенню ефективності і оперативності роботи державного апарату загалом. У Великій Британії досить успішно вирішується завдання щодо уможливлення отримання громадянами всіх державних послуг у режим «он-лайн». Розвивається система сплати податків через інтернет, створюються сучасні інформаційні портали для населення, електронні «універсами».

У перше десятиліття нового тисячоліття державне управління у Великій Британії продовжує розвиватися в рамках, визначених ще за часів М. Тетчер [103]. З метою врегулювання основних положень, установлення цінностей і норм, якими державні службовці мають керуватися в поточній діяльності, 6 червня 2006 р. було прийнято Кодекс цивільної служби («Civil Service Code»). Серед основних цінностей («core values») службовців визначено сумлінність, чесність, об’єктивність і неупередженість. Крім того, в країні діє Кодекс менеджменту в цивільній службі (Civil Service Management Code, CSMC), в якому закріплено правила та інструкції міністерств і відомств щодо умов служби державних функціонерів.

У 2007 р., починаючи виконувати свої повноваження в якості прем’єр-міністра, Г. Браун заявив про необхідність серйозної багатоаспектної конституційної реформи і закликав до широкого громадського обговорення комплексу пов’язаних з цим проблем. Головні акценти він зробив на збільшенні повноважень парламенту, розширенні сфери законодавчого регулювання і потребі прийняття закону про державну службу [103].

Незважаючи на прихильність традиціям, сучасне державне управління Великої Британії – це відкрита система, що активно розвивається, широко, але з урахуванням своєї специфіки запозичує досвід обслуговування громадян у приватному секторі. Серед головних пріоритетів функціонування органів державної влади є задоволення потреб громадян, формування їх довіри до уряду. Також варто зазначити, що сьогодні Велика Британія представляє собою країну, що активно використовує концепцію «управління за результатами» в публічному секторі. Наприклад, Казначейство Великої Британії використовує поняття «управління результативністю та ефективністю діяльності організації або індивіда». Тут підкреслено значення саме результативності та ефективності роботи управлінців, а значить, робочий процес відбувається за схемою «цілі – результати».

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html