---

Сучасні особливості та виклики публічного управління в Україні

Будь-яка адаптація (від лат. adapto – пристосовую) розуміється як процес пристосування. У нашому випадку адаптація означає вибір тих найважливіших напрямів реформування публічного управління в зарубіжних країнах, які продемонстрували свою результативність і ефективність і можуть бути реалізовані в Україні з урахуванням наявної специфіки, а також визначення того, як саме ці напрями мають реалізовуватись.

Оскільки адаптація є неможливою без урахування специфіки об’єкта реформування на сучасному етапі, то перш, ніж визначити конкретні напрями реформування системи публічного управління в Україні, необхідно визначити її сучасні особливості, а також ті наявні виклики, на які вона має відповісти.

Зазначені особливості багато в чому пов’язані з процесом будівництва, та реформування публічного управління в Україні за часів незалежності, в якому умовно можна виділити п’ять основних етапів.

Перший етап (початок – середина 1990-х рр.) пов’язаний зі спробою на «радянському ґрунті» створити нову систему публічного управління в Україні, яка б відповідала змісту нових демократичних і ринкових соціальних відносин. Даний етап характеризувався послабленням централізованих впливів управління, зниженням ролі держави щодо управління економікою і соціальною сферою, лібералізацією соціально-економічних і соціально-політичних відносин. Основними напрямками, за якими проходила модернізація системи публічного управління на даному етапі, були децентралізація, мала і середня приватизація.

Другий етап (середина 1990-х – середина 2000-х рр.) пов’язаний з ухваленням Конституції України і формуванням якісно нової, відмінної від радянської, системи публічного управління. Між тим, даний етап ознаменувався, окрім посилення централізації публічного управління, ознаменувався зрощенням бізнесу і влади, і при цьому слабким державним регулюванням економічного і соціального життя суспільства. Основними напрямками, за якими проходила реформування системи публічного управління на даному періоді, були велика приватизація стратегічних галузей економіки, створення централізованої системи державної влади.

Третій етап (2005 р. – початок 2010 р.) пов’язаний з подіями «помаранчевої революції» і намаганням нової влади побудувати систему управління за кращими світовими зразками. Даний етап характеризувався тенденцією до подолання централізації і посиленням демократизації публічного управління, зменшенням повноважень Президента України і, відповідно збільшенням ролі Верховної Ради, намаганням влади посилити роль органів місцевого самоврядування, провести реформу державної служби тощо. Але більшість проголошених реформ через відсутність політичної волі та велику кількість політичних конфліктів були фактично провалені. Тому цей етап можна назвати етапом утрачених надій та упущених можливостей.

Четвертий етап (2010 р. – початок 2014 р.) пов’язаний з приходом до влади Президента В. Януковича і посиленням державного регулювання всіх сферами соціально-економічного життя. Зазначимо, що поряд із початковим зміцненням політичної та економічної стабільності, які пройшли своє випробування в умовах глобальної кризи, виникли серйозні адміністративні перепони і бар’єри на шляху подальшого поступального розвитку суспільства. На цьому етапі відбувся певний «перегрів» публічного управління від покладеного на нього обсягу управлінських функцій і розв’язуваних завдань. Помітно зріс і розширився державний апарат управління. Посилилися тенденції відчуження влади від громадянського суспільства, зростання недовіри різних соціальних верств один до одного, ослаблення солідарних і партнерських засад соціального життя. Почалися негативні економічні процеси, спад економіки.

П’ятий етап (з лютого 2014 р. – дотепер) пов’язаний з «революцією гідності», що призвела до зміни влади, відродженням курсу на євроінтеграцію та пов’язаними з цим реформами всіх сфер суспільного життя.

Слід відзначити, що дана періодизація дає дуже схематичне уявлення про конкретні реформи, які проводилися за ці роки, що багато в чому обумовлено реальною суперечливістю і непослідовністю проведених реформ. Вона відображає радше підсумковий результат перетворень, ніж декларовані цілі і завдання, які ставились і вирішувались у зазначений період. Але важливо, що представлена періодизація, на наш погляд, відображає певну суть реорганізації публічного управління, яка відбувалася на даному часовому відрізку історії сучасної України.

Загалом, реформи системи публічного управління та напрямки його модернізації не були якимись унікальними винятковими, характерними тільки для України. Вони відображали багато в чому загальні тенденції реформування, характерні для колишніх соціалістичних країн, які проводилися одночасно зі зміною політичного ладу, економічної моделі господарювання та вимагали створення, зміцнення, підвищення ефективності нової системи публічного управління.

Між тим, варто відзначити, що реформування системи публічного управління, яке здійснювалось в Україні носить двоїстий, суперечливий і непослідовний характер. Двоїстість і суперечливість українського реформування публічного управління випливає з об’єктивного протиріччя, яке склалося з двох складно сумісних між собою історичних імператив розвитку. З одного боку, необхідність проведення ліберальних реформ, що вивільняють соціальну енергію, ініціативу і заповзятливість основних соціальних суб’єктів суспільного розвитку, з іншого – важливість централізації, збереження «сильної держави», здатного реалізувати ці реформи, зберегти громадський порядок і соціальну стабільність у соціально розшарованому суспільстві.

Між тим, становлення України як європейської держави обумовлює потребу продовження проведення низки реформ, у тому числі, й у сфері публічного управління. Невисокий рівень ефективності управління соціально-економічними процесами, незадовільна якість управлінських послуг, неефективне використання коштів платників податків, низький рівень довіри населення до органів публічної влади (про що йшлося в попередньому розділі) є тими факторами, які визначають необхідність удосконалення системи публічного управління в Україні. При цьому доцільно скористатися досвідом реформування публічного управління в інших країнах, що дозволяє як дослідити кращі світові практики в цій сфері та визначити перспективи їх подальшої адаптації до вітчизняних умов, так і дає можливість уникнути деяких негативних наслідків реорганізації системи управління на «вітчизняному ґрунті».

Зазначимо, що, проводячи реформи системи публічного управління, необхідно враховувати як зовнішні, так і внутрішні чинники. Адже протягом останніх років розвиток української держави і суспільства перебував під впливом цілої сукупності факторів, які носили як глобальний, міжнародний, так і внутрішній характер. Важливу роль тут відіграли світова економічна криза і глобальна нестабільність у цілому. Поряд з цим, у країні розвивалися внутрішні процеси, багато з яких за своєю суттю стали серйозними викликами системі публічного управління і не сприяли поступальному розвитку суспільства. Соціальні, політичні, економічні виклики, з якими зіткнулося українське держава на сучасному етапі, значною мірою характерні також для багатьох інших країн світу, тому пошук адекватних відповідей на них слід здійснювати з урахуванням глобальних світових тенденцій. У той же час багато проблем обумовлені особливостями історичного розвитку держави, специфікою відбуваються в суспільстві процесів, неефективністю публічного управління, його нездатністю вирішити існуючі суперечності між засобами, методами і ресурсами управління.

Отже, до найбільш актуальних викликів, що стоять перед державою як суб’єктом публічного управління, можна віднести наступний комплекс соціально-політичних, соціально-економічних і соціально-культурних ризиків сучасного розвитку:

1. Наслідки світової фінансово-економічної кризи. Через те, що фінансово-економічні кризи носять циклічний характер (перед кризою, що почалася в 2007 р., були кризи в 1990-х рр., 1980-х рр., 1970-х рр. тощо), за останні роки напрацьовано певні заходи і створені механізми по виходу різних країн з криз, продумані способи мінімізації їх руйнівних для суспільства наслідків. Однак остання фінансово-економічна криза, що почалася в 2007 р. у США, не має аналогів у минулому і представляє собою новий вид соціального та економічного потрясіння, коли обвал реального сектора економічної діяльності пов’язаний з роздуванням «мильних бульбашок» фінансового ринку, створенням віртуальних фінансових пірамід, які можуть обрушитися в будь-який момент.

Рецептів реального виходу з кризи, що затягнулася на декілька років, світове співтовариство поки ще не знайшло. Зазначене обумовлює необхідність на рівні кожної країни шукати власні заходи модернізації економіки і системи публічного управління, створення системи надійних амортизаторів і стабілізаторів стійкості розвитку фінансового та економічного сектору.

2. Соціально-політична нестабільність. Протягом останніх декількох років відбувається зростання протестної активності населення в різних країнах світу, не лише в Україні, що вже призвело до декількох революцій і повалення існуючих політичних режимів у Єгипті, Тунісі, Лівії, масових протестів в Туреччині тощо. На зміну національно-визвольному руху, характерному для ХХ ст., і спрямованого проти засилля транснаціональних корпорацій, колоніальної і післяколоніальної залежності, прийшли нові форми боротьби різних груп і верств населення за свої права. У силу нерозвиненості соціально-політичних механізмів легітимного вираження своїх інтересів і реалізації законних прав, нерідко ці форми прояву протестних настроїв носять екстремальний характер, виходять за рамки правого регулювання. Загрозу соціально-політичної стабільності представляють також так звані терористичні мережі, радикальні релігійні угруповання, що дестабілізують політичну ситуацію, і провокують громадян до озброєної боротьби. Багато держав, які стикнулися з цими викликами, виявилися не готові до такого розвитку подій і не змогли знайти на них своєчасних і адекватних відповідей. Саме тому важливим завданням реформування публічного управління є створення потрібних механізмів підтримки соціально-політичної стабільності в умовах зростання соціальної напруженості і конфліктів, характерних для сучасного суспільства.

3. Дефіцит ресурсів і капіталів і посилення боротьби за їх володіння. «Ефект транзитної економіки». В останні роки спостерігається тенденція подальшого загострення боротьби за ресурси і капітали. Особливістю сучасного світового розвитку є глобальний переділ ресурсів як між різними державами, на користь економічно і технологічно більш могутніх країн, так і між державою та корпоративним бізнесом, і різними бізнес-структурами, що представляють національний і транснаціональний капітал. Особливе значення в сучасних умовах здобувають не стільки матеріальні і природні, скільки людські та технологічні ресурси, що дозволяють більш повно і ефективно реалізувати потенціал загального розвитку. Для країн з розвиненою фінансово-економічною системою характерним стає експансія своїх капіталів і формування частини економіки за межами національних кордонів (США, Велика Британія, Японія), шляхом використання природних і людських ресурсів інших держав. Для країн з менш розвиненими політико-економічними та соціальними умовами, а також країн з переважно сировинною економікою, що залежать від зарубіжних інвесторів, характерним є не тільки «втеча капіталу», але і витік добре підготовлених і високопрофесійних фахівців за кордон або в транснаціональні компанії.

Особливу тривогу викликає той факт, що значна частина природних, матеріальних і людських ресурсів, що знаходяться на території держави, завдяки використанню офшорних схем ведення бізнесу, витоку людських ресурсів і капіталу починає працювати на розвиток інших країн. Такий стан призводить до недофінансування національної економіки та соціальної сфери технологічно відсталої держави і становить серйозну небезпеку для його подальшого соціально-економічного розвитку.

Виникає ефект «транзитної економіки», що полягає в тому, що країни, які знаходяться в трансформаційному стані, не маючи фінансово сталої економіки, вбудовуючись у технологічні ланцюжки глобальної фінансово-економічної системи, піддають себе ризику вічного відставання від найбільш розвинених країн і перетворення на їх сировинний придаток. Основні зони розвитку і точки зростання розташовуються за межами країн «транзитної економіки», а останні приречені на соціально-економічне відставання і наздоганяючий розвиток. У цьому зв’язку особливої актуальності для України набувають питання розробки сучасної промислової політики, заснованій на інноваціях, та фінансово-економічної стратегії розвитку, які б дозволили б переламати ситуацію і добитися лідерських позицій у певній сфері світового поділу праці.

4. Технологічне відставання, деградація науки. Незважаючи на визнані досягнення нашої країни в галузі фундаментальних наук слабкою ланкою вітчизняного виробництва як і раніше залишається технологічний комплекс, призначений матеріалізувати унікальні знання в нові види продукції. Технологічне відставання гальмує вихід вітчизняної промислової і сільськогосподарської продукції на внутрішній і світовий ринок. Втрата споживчих властивостей вітчизняними промисловими товарами і послугами показують слабкість держави, нездатної в сучасних умовах вирішувати нагальні завдання, що стоять перед країною, узгоджувати інтереси науки, промисловості, бізнесу, суспільства.

Між тим, в усьому світі локомотивом соціально-економічного розвитку слугують сучасні технології, інновації, які дозволяють вийти країні на новий якісний рівень соціального та технічного прогресу. Технологічне відставання України від світових лідерів не просто велике, але і продовжує постійно збільшуватися, відсуваючи країну на периферію світового розвитку.

При цьому продовжують розвиватися сценарії, пов’язані з дефіцитом сучасних науково-технічних кадрів, здатних оперувати науковою та практичною інформацією за суміжними фундаментальними і прикладними дисциплінами. Активізується проблема синтезу якісно різних знань.

Особливу тривогу викликає стан як вищої школи, з її орієнтацією на комерціалізацію освіти, так і системи середньої освіти, яке на перше місце поставило не вміння самостійно вирішувати завдання і проблеми на основі якісної загальної підготовки, а знання вже готових відповідей, внесених до тестів ЗНО. Усе це може призвести до подальшого відставання української держави у формуванні та реалізації людського потенціалу, який у даний час стає ключовим чинником соціального, економічного, науково-технічного розвитку будь-якої країни. У цьому контексті реформування публічного управління передбачає вироблення адекватної часу політики у сфері науки і освіти, розвитку інновацій.

5. Депопуляція населення, зростання міграції. Важливими показниками соціального здоров’я суспільства, життєвих сил нації і держави є рівень народжуваності та смертності, соціально-демографічні характеристики населення, духовний стан суспільства. Останні десятиліття в Україні характеризуються систематичним зменшенням абсолютної чисельності населення [131]. Причому це відбувається не тільки в Україні, але і в багатьох інших європейських державах. На даний час депопуляція спостерігається в більшості розвинених країнах світу і країнах СНД. За прогнозами експертів ООН, дана тенденція охопить усі розвинені країни світу, окрім США.

Економічна криза, екологічна ситуація, соціальна напруженість, невпевненість у завтрашньому дні, алкоголізація і наркотизація суспільства стають основними факторами депопуляції населення. Між тим, депопуляція змінює не тільки чисельність населення, а й склад його демографічної структури.

Більшість розвинених європейських країн змушені компенсувати спад населення збільшенням темпів імміграції. Така політика призводить до зміни національного складу населення, руйнування ідентичності та самосвідомості корінних народів, до втрати національних традицій. Посилення впливу інших соціально-культурних традицій підриває сформовані основи соціалізації, привносить нові елементи в розвиток сімейно-родинних відносин, які часто не витримують випробування часом і руйнуються.

Депопуляція також може призвести до розвалу пенсійної системи, що, у свою чергу, створить гострі політичні та економічні проблеми. Дефіцит трудових ресурсів обумовлює зростання податкового навантаження на одного працюючого, що негативно позначається на зміцненні загального потенціалу соціально-економічного розвитку суспільства [36]. Саме тому важливим завданням реформування публічного управління є пошук адекватних відповідей на загрозу демографічної кризи, шляхів збереження і примноження життєвої сили і соціальної енергії української нації.

6. Ідеологічний і духовний вакуум, комерціалізація культури і «ерозія» моральних основ життя. Особливу загрозу безпеки країни, її стабільному і поступальному розвитку представляють розмиті соціальні, духовні, моральні орієнтири життєдіяльності суспільства, які розколюють його на частини, породжують численні політичні та соціокультурні конфлікти, зростання екстремізму, націоналізму, соціальна апатія, алкоголізм і наркоманія.

У той же час, незважаючи на всю важливість розвитку культури взагалі і національної культури зокрема, сьогодні спостерігається і активно розвивається процес її комерціалізації та поступової деградації. Безслідно, через відсутність фінансування, зникають культурні об’єкти, доступ до багатьох культурних цінностей стає малодоступним для людей з невисокими доходами. Замість культурної освіти, освіти, формування високої внутрішньої культури людей місія багатьох державних установ сфери культури і мистецтва звелася до функції надання платних культурних послуг. Усе це підриває гуманістичний дух української культури, розмиває її духовно-моральні основи, підриває соціокультурний потенціал суспільства.

Виходячи з цього, одним з пріоритетів культурної політики має стати формування оновленої, модерної моделі культури та розвиток національної інфраструктури культурних індустрій. Це потребує розробки та реалізації комплексу заходів, що спрямовані на забезпечення державної підтримки українських виробників культурних товарів та послуг.

7. Зростання корупції, відсутність механізмів громадського контролю діяльності владних структур. Особливу загрозу існування української держави як ефективного інструменту вирішення соціально-економічних завдань суспільного розвитку представляє зростання масштабів корупції. Корупція – це протизаконна діяльність посадової особи на своєму посту, спрямована на задоволення особистих інтересів, що приносить шкоду державі, суспільству, людям. Шкода, що наноситься державі корупційним актом, призводить, перш за все, до зниження ефективності цієї структури.

У 2012 р. Україна займала в рейтингу міжнародної організації «Transparency International» 144 місце [199]. Причому за останні роки ситуація істотно не покращилася. Водночас інструменти і механізми соціального контролю над корупціонерами фактично не діють, що ставить вирішення проблеми боротьби з корупцією в площину створення нових ефективних інститутів громадського та державного контролю.

8. Екологічні, техногенні та природні катастрофи.

Особливу небезпеку, пов‘язану з ускладненням техніки, зростанням значення «людського фактора», а в умовах сучасної України ще зі зношеністю обладнання та поступовим старінням потужної науково-технологічної бази, що дісталася у спадок від СРСР, представляють природні та техногенні катастрофи. За оцінками найбільшої у світі страхової компанії «Swiss Re», економічний збиток країн світу від техногенних катастроф і природних катаклізмів у 2012 р. склав 186 млрд доларів [73]. Сьогодні стає очевидним, що жодна країна окремо не зможе впоратися з даною загрозою. Великі техногенні аварії (зокрема на Чорнобильській АЕС) та природні катастрофи (паводки у Закарпатті та засухи в південних областях України) показали важливість міждержавної кооперації зусиль і розвитку міжнародного співробітництва у сфері подолання загроз та мінімізації масштабів їх наслідків.

Таким чином, в якості серйозних викликів сучасній системі публічного управління може бути визначений цілий комплекс соціально-економічних, соціально-політичних, соціально-культурних умов та особливостей сучасного стану різних сфер суспільного життя, які ставлять під загрозу сталий і динамічний розвиток країни. Серед них недосконала структура економіки, орієнтована на експорт сировини та продуктів низького рівня переробки, а не продуктів високого рівня переробки, інновацій, технологій тощо; корупція в органах влади і управління на всіх рівнях, деградація науки і освіти, технологічна відсталість, ідеологічний і духовний вакуум, розпад моральних та соціальних основ життєдіяльності суспільства, втрата соціальної та культурної ідентичності, зростання загрози техногенних і природних катастроф.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html