КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА ПРИРОДА НОРМОТВОРЧИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ

У попередній частині роботи до однієї з найхарактерніших рис правотворчості Президента України віднесено те, що вона здійснює суттєвий вплив на формування та розвиток всієї правової системи, але їй властивий досить низький безпосередній нормотворчий потенціал. Відповідна особливість зумовлено тим, що ця діяльність, як правило, полягає в ініціюванні та стимулюванні (програмуванні) нормотворчої діяльністю інших суб’єктів та здійсненні відповідного контролю за цією діяльністю. Встановлена в Конституції України обмеженість самостійних (безпосередніх) правотворчих повноважень Президента України спрямована на створення належної системи стримувань і противаг та компенсується його опосередкованою правотворчістю, яка здійснюється, зокрема спільно з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. У цьому сенсі обґрунтованою видається думка американського вченого Кеннет Маєра, який, досліджуючи президентську владу, дійшов висновку, що одне з основних повноважень глави держави – це повноваження переконувати [889, с. 5].

Враховуючи викладене, у дисертації досліджено проблему безпосередньої нормотворчості Президента України в науково-теоретичній площині, а також сформовано відповідь на питання стосовно того, чи наділяє Конституція України главу держави такими повноваженнями та який їх обсяг. Крім того, в аспекті порушеного питання важливе місце займає дискусія щодо віднесення всіх актів правотворчості Президента України до підзаконних актів.

Ці проблемні питання виникли через недосконалість деяких норм Конституції України, які регулюють питання правотворчості та її складової – законотворчості, а також непослідовність Конституційного Суду України, який у своїх рішеннях не завжди відстоював однакову позицію стосовно питань нормотворчості Президента України. Існуюча науково-теоретична база також не змогла виробити чіткого та однозначного підходу до вирішення порушених проблем. При цьому неможливо однозначно відповісти, що з трьох зазначених причин найбільше вплинуло на невизначеність у питаннях безпосередньої нормотворчості Президента України.

Для початку проаналізуємо діяльність Конституційного Суду України у частині розуміння положень Конституції України, згідно з якими “Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України”. Крім того, це стосується конституційної норми про те, що “Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України”.

На перших етапах своєї діяльності єдиний орган конституційної юрисдикції виходив із того, що акт Президента України за юридичною силою прирівнюється до закону та має конституційно-правову природу, чим фактично поставив під сумнів позицію про найвищу юридичну силу законів та розмив сферу законодавчого регулювання. а також створив підґрунтя для поширення у науково-практичному середовищі розуміння наявності певних сфер суспільно-владних відносин, нормативне регулювання яких здійснює не Верховна Рада України, а виключно Президент України.

Так, Конституційний Суд України у 1997 році при розгляді однієї із справ дійшов висновку, що “для реалізації своїх функцій Президент України приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності – безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян” [800].

Під час розгляду у 2002 році справи щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад єдиний орган конституційної юрисдикції встановив, що Президент України реалізує передбачені Конституцією України владні повноваження шляхом прийняття відповідних актів, які мають конституційно-правову природу [681].

В іншій справі за главою держави визнано повноваження регулювати певні суспільні відносини, за умови, що видані акти не передбачають втручання у компетенцію інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування [682].

Поряд із цим єдиний орган конституційної юрисдикції сформував позицію про обмеженість компетенції Верховної Ради України щодо унормування суспільно-владних відносин. Так, Конституційний Суд України у справі про комунальні послуги встановив, що “стаття 92 Конституції України закріплює перелік найважливіших питань, які визначаються або встановлюються виключно законами; законами України можуть регулюватися також питання, вирішення яких відповідно до Конституції України не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування” [683]. Таку ж позицію Конституційний Суд України підтвердив у справі про ціни і тарифи на житлово-комунальні послуги [684] та у справі про конституційність Закону України “Про Державний бюджет на 2011 рік” [710].

На підставі відповідного підходу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України змогло зробити висновок, згідно з яким “парламент не повинен приймати законів з питань, які належать до конституційної компетенції Президента України”, оскільки свої повноваження глави держави реалізує шляхом видання відповідних актів, у тому числі нормативно-правових [99].

Слід зазначити, що найбільш непослідовну позицію Конституційний Суд України зайняв щодо питання повноважень Президента України, які не передбачені Конституцією України, але делеговані йому законом. Для нашого дослідження це питання має особливе значення, оскільки воно безпосередньо стосується конституційності механізму делегування Президенту України нормотворчих повноважень щодо видання актів з питань, які повинні вирішуватися шляхом прийняття законів.

На підставі аналізу понад 40 законів, які тією чи іншою мірою передбачають деталізацію конституційних повноважень Президента України, можна зробити висновок, що частина цих повноважень надають можливість главі держави своїми актами унормовувати певні сфери суспільно-владних відносин (передбачають загальне делегування главі держави нормотворчих повноважень). Так, низка законів встановлюють, що акти Президента України є правовою основою діяльності міліції [514, ст. 4], внутрішніх військ [412], діяльності щодо боротьби з тероризмом [386, ст. 2], охорони державної таємниці [428, ст. 5], цивільного захисту [212, ст. 3], діяльності консульських установ України за кордоном [440, ст. 6], регулювання відносини у сфері господарювання [129, ст. 7], державної служби [427, ст. 4] та діяльності нотаріусів і осіб, що вчиняють нотаріальні дії [532, ст. 7]. Крім того, з досліджуваних законів більше десяти передбачають конкретне делегування Президенту України нормотворчих повноважень видавати окремі види нормативних актів, які стосуються сфери національної безпеки та оборони, зовнішньополітичної сфери, а також інших питань. До таких актів, зокрема, належать: Порядок проходження громадянами України військової служби, їх права та обов’язки [400, ст. 2], Положення про особливості проходження дипломатичної служби працівниками інших органів державної влади [440, ст. 24], а також Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень [416, ст. 22].

Обґрунтовуючи твердження щодо можливості видання Президентом України власних актів виключно на підставі Конституції України (неконституційність наділення глави держави шляхом прийняття законів повноваженнями, не передбаченими Основним Законом), науковці та практики апелюють, у першу чергу, до рішень Конституційного Суду України у справі про гарантії діяльності народного депутата України [696], у справі щодо недоторканності та імпічменту Президента України [685], у справі щодо строків перебування на посту Президента України, а також інших рішень[686; 687; 699; 711], у яких єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні обґрунтовує позицію про те, що “відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Основним Законом, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)”.

Вся работа доступна по ссылке https://mydisser.com/ru/catalog/view/37414.html