ВИКОНАННЯ АКТІВ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ ЯК НЕВІД’ЄМНА ЧАСТИНА ПРАВОТВОРЧОСТІ

Важливим питанням правотворчості Президента України є ефективність виконання його актів або якість реалізації правотворчості. Розкриваючи це питання, слід спиратися на те, що згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України глава держави видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. Разом із тим, така однозначна конституційна норма щодо обов’язковості актів Президента України, як показує практика, не завжди гарантує безумовне виконання рішень глави держави та високу результативність його правотворчості. При цьому не менш важливим питанням є реалізація (втілення в життя) рішень Президента України, які містяться у його дорученнях та директивах, пропозиціях до прийнятих Верховною Радою України законів та внесених на розгляд парламенту проектів законів, щорічних послань до Верховної Ради України, конституційних подань та інших актах правотворчості, відмінних від указів та розпоряджень.

Безумовно, лише ефективно функціонуючий механізм реалізації актів (нормативних, правозастосовних, розпорядчих, стратегічних тощо) Президента України може забезпечити виконання його конституційних функцій, зокрема гарантування додержання прав і свобод людини і громадянина. Це саме стосується всіх суб’єктів владних повноважень, оскільки видання (прийняття) акта – це лише незначна частина на шляху до досягнення мети, яку переслідує такий суб’єкт,­ левова частка успіху – повне і безумовне виконання рішень, які містяться у відповідних актах правотворчості.

Сьогоднішній стан справ у цій сфері свідчить про непоодинокі випадки невиконання актів Президента України, в першу чергу розпорядчих та стратегічних, ігнорування або неоперативне виконання цих актів з боку органів влади та їх посадових осіб, спроби видання (прийняття) цими суб’єктами власних актів усупереч рішень глави держави.

Критичну ситуацію стосовно виконання актів глави держави зафіксовано у звіті Міністерствао закордонних справ України [204]. При цьому, за оцінками експертів “CASE Україна”, яка є незалежною неприбутковою громадською організацією, створеною як Проект макроекономічних реформ Гарвардського інституту міжнародного розвитку, з 15 запропонованих Президентом України системних реформ певні зрушення присутні лише у 5–6 реформах [159]. У зв’язку з низькою результативністю, на початку 2013 року Президент України змушений був підписати спеціальне Доручення “Щодо поліпшення стану реалізації Програми економічних реформ на 2010–2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” [854]. Підписанню зазначеного Доручення передувало проведення засідання Комітету економічних реформ, на якому було заслухано відповідну доповідь Прем’єр-міністра України [120].

Питання реалізації актів правотворчості є малодослідженим. До робіт, частково пов’язаних із порушеним питанням, слід віднести працю В. Писаренка “Організація контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади” [337]. Відповідне питання, у контексті удосконалення механізму контролю за виконанням рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, досліджував В. Федоренко [816, с. 263]. Також існують праці російських науковців, які намагаються сформулювати причини низької виконавської дисципліни стосовно реалізації актів глави держави [192; 776]. У свою чергу, автор також неодноразово у відповідних публікаціях висвітлював певні аспекти виконання рішень Президента України [20; 22; 70].

Це дослідження буде базуватися на твердженні про те, що правотворчість (правотворчу діяльність) необхідно розглядати у контексті двох відносно самостійних, але взаємопов’язаних процесів: процесу видання акта (від обґрунтування пропозиції до набрання чинності) та процесу реалізації акта (від набрання чинності до припинення дії). Тобто досліджуваний процес реалізації акта слід вважати фазою його “народження” та “життя”, оскільки акт у визначений період його дії чи до моменту скасування (втрати чинності) повинен досягнути поставленої суб’єктом правотворчості мети.

Відповідно до зазначених вище положень Конституції України акти Президента України є обов’язковими для виконання. Крім того, в статтях 116 та 119 Основного Закону України визначено, що виконання актів Президента України забезпечують Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації. У Законі України “Про Кабінет Міністрів України” ці конституційні положення продубльовані та додатково деталізовані: Кабінет Міністрів України забезпечує виконання виданих Президентом України актів, наданих доручень, реалізацію програм Президента України; Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих державних адміністрацій щодо виконання актів Президента України [501, ст. 2, 19-25]. Аналогічні положення містяться в законах України “Про центральні органи виконавчої влади” [634, ст. 6, 17] та “Про місцеві державні адміністрації” [516, ст. 2, 25].

Проведений аналіз показує, що як на рівні законодавства, так і на практиці найчастіше відповідальним за виконання розпорядчих актів Президента України виступає Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади і їх територіальні органи, а також місцеві державні адміністрації. Це зумовлено специфікою такої гілки влади як виконавча, а також підтверджується, зокрема, положеннями частини четвертої статті 106 Конституції України, згідно з якою низка актів Президента України скріплюється, крім підпису Прем’єр-міністра України, також підписом міністра, відповідального за виконання акта.

Питання виконання актів Президента України має, крім теоретичного, також важливе практичне значення, оскільки воно пов’язане з реалізацією значної кількості актів інших суб’єктів правотворчості. Зосередження значної кількості вітчизняних та зарубіжних наукових досліджень на питаннях теорії правотворчості та правотворчого процесу ми вважаємо суттєвим недоліком, оскільки саме виконання (реалізація) акта, а не його видання є основною метою правотворчості. Навіщо витрачати час і зусилля на видання акта, який не буде виконаний, а відповідна мета правотворчої діяльності – не досягнута?!

При цьому слід зазначити, що деякі науковці все ж таки звертали увагу на цю проблему, але залишали порушені питання без конкретної відповіді стосовно можливих шляхів підвищення ефективності реалізації актів правотворчості.

Так, російський вчений О. Лейст справедливо вважає, що існування права – це насамперед порядок суспільних відносин у діях та поведінці людей, а не лише тексти закону або правові знання та уявлення про нього [260, с. 270].

На сьогодні залишається актуальним висновок, зроблений ще вченим радянської доби Ю. Решетовим про те, що нормотворча діяльність передбачає створення норми права для її реалізації, оскільки лише в ній вона набуває значення та дієвості [663, с. 25].

На важливості питання реалізації актів акцентував увагу В. Авер’янов, який відносить до однієї з основних складових поняття компетенції суб’єкта владних повноважень, крім можливості прийняття обов’язкових до виконання рішень, також можливість організовувати та контролювати їх виконання, застосовувати у необхідних випадках заходи відповідальності [3, с. 373].

Ми також погоджуємося з позицією білоруських науковців, які вважають, що “законотворчість характеризується органічною єдністю трьох основних компонентів: пізнання, діяльність і результат, які у своїх діалектичних взаємопереходах становлять відносно закінчений цикл”. Крім того, обґрунтованим є висновок, згідно з яким прийняття акта є лише проміжним результатом, за яким настає його дія або практичне регулювання відповідних суспільних відносин; вивчення дії акта нормотворчості дає змогу визначити його ефективність, доцільність та наукову обґрунтованість, що, у свою чергу, здійснює зворотній вплив на суб’єкта нормотворчості та дозволяє уточнити, відкоригувати, доповнити законодавство, підвищити його рівень, а також збагатити його практичним досвідом [380, с. 29]. Близькими до зазначених є погляди Ю. Бірченка, який відстоює позиціє про те, що процес підготовки та прийняття нормативно-правових актів є лише першим етапом складного механізму дії правової системи, оскільки головним показником ефективності правової системи є етап реалізації правових норм [82, с. 40].

Російський вчений В. Верстов також наполягає на тому, що крім видання нормативних указів, не менш важливою є діяльність глави держави стосовно забезпечення їх виконання. У зв’язку з цим, науковець виділяє два рівні відносин у сфері нормотворчості глави держави: внутрішній, який передбачає відносини щодо розробки і прийняття актів, та зовнішній – їх реалізація (виконання) [97, с. 135].

У свою чергу, В. Сирих пропонує розрізняти не рівні відносин, а етапи правового регулювання: етап дії норми права, який виступає моментом завершення правотворчості, та етап її реалізації, під яким слід розуміти діяльність громадян, юридичних осіб, держави в особі її органів стосовно перетворення норм права на конкретні правовідносини [773, с. 254-255].

Ю. Тихомиров вважає, що реалізація є завершальною стадією правового регулювання, його результатом, а також процесом упровадження в життя правових приписів шляхом здійснення суб’єктивних прав і обов’язків; невід’ємним атрибутом реалізації є оцінка ефективності такого регулювання, оскільки цільова функція права вимірюється показником її фактичної реалізації, яка з’ясовується через “зворотній зв’язок” від суспільства до права на основі вивчення реального руху всіх елементів та оцінки його корисності в цілому [785, с. 33, 316].

Таким чином, поняття “реалізація актів правотворчості” може розглядатися в різних аспектах, зокрема, як основна та завершальна стадія правового регулювання, шлях надання значення і дієвості нормам права, зовнішній вияв втілення в життя акта правотворчості, процес перетворення положень акта на упорядковані суспільно-управлінські відносини, спосіб досягнення мети правотворчості, показник ефективності правового регулювання. У свою чергу, поняття “реалізація актів правотворчості Президента України” виступає також показником ефективності виконання його конституційних функцій.

Вся работа доступна по ссылке https://mydisser.com/ru/catalog/view/37414.html