Генезис функцій омбудсманів

Становлення і розвиток інституту омбудсмана в країнах з різними формами правління відбувався у взаємодії з іншими структурними елементами громадянського суспільства, в зв’язку з чим його функції в різних країнах та у різні періоди часу можуть мати різне наповнення залежно від державного та політичного устрою, особливостей правової культури та традицій. У зв’язку з цим представляється корисним звернутися до витоків даного інституту, його початкового варіанту, котрий, за влучним висловом Є. А. Лохматова, виступає у якості своєрідного історико-правового «архетипу» [148, с. 45-55], та шляхом застосування історико-логічного методу з’ясувати генезис інституту омбудсмана й його функцій у відповідності до певних часових періодів.

Традиційно появу даного інституту пов’язують з епохою абсолютної монархії у Швеції у період правління Карла ХІІ, котрий у 1713 році видав закон про створення у Швеції Королівського омбудсмана (Konungens Hogsta Ombudsmanen), якому доручалося стежити за тим, аби закони та статути у країні виконувалися, а державні службовці чітко дотримувалися своїх повноважень і обов’язків [324, с. 347]. Тобто, з самого початку на інститут омбудсмана була покладена функція контролю й нагляду за діями адміністрації, котра була його основною функцію на протязі тривалого часу. Пізніше він отримав назву Канцлера юстиції (Chancellor of Justice (Justitiekanslem) та функції контролю за діями королівської адміністрації й суду. Він мав право доповіді королю, а також право розпочинати кримінальне переслідування. Однак, будучи «людиною короля», канцлер не був наділений достатньою незалежністю для того, щоб ефективно виконувати покладені на нього функції [281, с. 7]. Тому у 1809 році, після створення у країні парламенту (Рикстагу) й прийняття Конституції, була запроваджена посада Омбудсмана юстиції (Justitie-Ombudsmanen), котрий, на відміну від Канцлера юстиції, був підзвітний парламенту й отримав певну незалежність у виконання своїх функцій. Більш того, оскільки Рикстаг збирався нерегулярно, позиції омбудсмана посилювалися, у період між сесіями він здійснював справжній парламентський контроль за королем й його чиновниками. Він виконував контрольно-наглядові функції за діяльністю судів та адміністративних органів, мав право порушувати провадження проти осіб, котрі скоїли порушення чи прийняли незаконні акти при виконанні своїх службових обов’язків, чи котрі не виконували свої обов’язки належним чином. Однак, залишаючись незалежним і користуючись повною самостійністю, омбудсман підтримував тісні відносини із спеціальним комітетом Парламенту, котрий мав право у встановлених законом випадках клопотати про дострокове припинення повноважень омбудсмана [331, с. 21].

Варто зауважити, що специфікою функціонування інституту омбудсмана у Швеції є продовження існування поряд з парламентським омбудсманом юстиції посади королівського Канцлера юстиції, який призначається на посаду пожиттєво і виконує більш різноманітні функції, ніж парламентський омбудсман, зокрема, як представник Корони, виконує функції головного обвинувача країни, радника уряду з правових питань, та деякі інші. В дечому обидва омбудсмани виконують паралельні функції. Це, передусім, стосується розгляду скарг громадян на суддів та інших державних службовців та проведенню розслідувань та інспекцій за власною ініціативою. За результатами проведених розслідувань Канцлер юстиції, так само, як і парламентський омбудсман, надає рекомендації й може порушувати кримінальне переслідування. Підсумком його роботи є щорічна доповідь королю, яка також, як і доповідь парламентського омбудсмана, визнається публічним документом, однак не публікується для широкого загалу. Як зазначає А. Ю. Сунгуров, такий паралелізм, котрий в інших умовах міг би стати причиною конфліктів, у Швеції, завдяки здатності сторін до неформальної координації, призводить до більшої захищеності простих мешканців від свавілля та помилок державних службовців [248, с. 29-30].

Слід зазначити, що серед науковців, котрі досліджували інститут омбудсмана, немає одностайної думки щодо причин виникнення даного органу. Так, на думку А. Ю. Сунгурова, запроваджуючи посаду омбудсмана, Карл ХІІ навряд чи думав про захист прав людини, його більше цікавило підвищення ефективності діяльності службових осіб виконавчої влади, індикатором дотримання законності котрих могли стати скарги та повідомлення громадян [249, с. 23-25]. Схожої думки дотримується й колишній Омбудсман Нідерландів Мартен Остінг, стверджуючи, що за скандинавською традицією парламент вбачав в омбудсманові офіційну особу, до функцій якої входив нагляд за законністю дій органів виконавчої влади, а роль захисника прав людини відігравала другорядне значення [197, с. 49]. А на думку Н. Ю. Хаманєвої, однією із причин становлення інституту омбудсмана стала лібералізація суспільних умов на початку ХІХ століття, яка зумовила виникнення конституційних норм у Швеції, що передбачали засоби урівноваження повноважень короля і парламенту, одним з яких і став інститут омбудсмана, на котрого були покладені функції нагляду й контролю за дотриманням адміністрацією законодавчих актів, прийнятих парламентом і котрий сприяв більшій захищеності громадян від бюрократичного свавілля з боку органів управління та їх службових осіб [277, с. 3].

Однак, багато хто з науковців вважає, що і до запровадження інституту омбудсмана у Швеції існували органи, які виконували схожу контролюючу функцію, й в інших країнах. Так, на думку Мартена Остінга, до органів з відповідними контрольними функціями можна віднести посади Контролюючого Юаня (officer called ‘Yuan’) у китайській імперії часів династії «Yu and Sun», котрий виступав представником громадськості й доводив до відома імператора думку громадян та оголошував їм декрети імператора [197, с. 50], а за твердженням Є. О. Харитонова та О. І. Харитонової, до таких органів відносилися й непрофесійні судді, що обиралися з середовища купецьких гільдій Італії, котрі мали назву «консулів», та «шемени» Німеччини, котрі обиралися з представників народу й виконували функції захисників інтересів купців та споживачів [280, с. 365-368]. А. М. Соколов та К. Б. Трумпель вважають, що коріння інституту омбудсмана сягає давньогрецької Афінської республіки, де ще у період до нашої ери існував інститут архонт епонім, наділений функцією контролю і нагляду за адміністрацією, а також геліея, головною функцією котрої був розгляд скарг на судові рішення та здійснення контролю над адміністрацією, та Стародавнього Риму, де існувала посада народних трибунів, що мали право вносити протест на рішення сенату та право вето на рішення патриціанських магістратів [242, с. 5-6].

Прообрази омбудсмана шукають й у Персидській імперії, де цар Кір доручив спеціально призначеній особі - «O Olho de Rei» контролювати діяльність усіх чиновників [323, с. 1-3], й у Імперії Інків. Так, на думку Рафаеля Альтаміра-і-Кревеа, іспанського науковця, дослідника історії Латинської Америки, ще у період імперії інків функції, аналогічні функціям омбудсмана, виконували спочатку особа, котра називалася Trucuyricuy (той, хто бачить все), котра забезпечувала нагляд за діяльністю Імператорської ради, а пізніше - «захисник індіанців», у функції котрого входив нагляд за діяльністю місцевих влад щодо виконання ними наказів про гідне ставлення до індійців [229, с. 19­20].

Дехто підтримує думку щодо впливу на шведського короля Карла ХІІ у його рішенні запровадити посаду омбудсмана інституту «Мухтасіба» (Muhtasib), що виконував функції захисника справедливості та поборника громадської моралі й релігійних принципів в Османській Імперії, з діяльністю якого король ознайомився перебуваючи у Туреччині. Пізніше, в епоху Аббасидів, функції розгляду скарг з боку громадськості на дії урядових чиновників були покладені на «Диван-аль-Мазалім» (Diwan-al-Mazalim), колегіальний орган, який очолював спеціальний суддя з розгляду скарг [98, с. 11-12]. Інститут «Мухтасіба» був запозичений й іншими країнами. Так, в Єгипті, де даний інститут проіснував аж до Х1Х ст., у функції Мухтасіба входив розгляд скарг від тих осіб, які мали претензії до органів управління [322, с. 7]. Цю назву носить й сучасний омбудсман Пакистану.

Являє інтерес і думка професора Університету Сан-Пабло (Іспанія) Карлоса Переза Фернандес-Турегано, котрий вважає прототипом омбудсмана спеціально призначеного для розгляду скарг громадян на зловживання владою органами управління і прояви несправедливості щодо мешканців у середньовічній мусульманській частині Іспанії суддю, котрий отримав назву Сахіб-аль-Мазалім («пан справедливості») [273, с. 20].

На думку деяких науковців, прообраз інституту омбудсмана був відомий і в Російській імперії, де існував так званий «ходатай» у приватних справах з певними повноваженнями представляти інтереси окремих осіб, а Л. В. Голяк зазначає, що недостатньо дослідженим є і інститут земського уповноваженого Російської імперії, запроваджений Олександром П в результаті проведення правової реформи 1864 року, що відповідав за дотримання законів про скасування кріпосного права, якого також можна вважати прототипом інституту омбудсмана в Росії [77, с. 45-46].

Дехто з дослідників вважає, що до подібних структур слід віднести й органи прокуратури, котрі виникли у Франції у період формування абсолютної монархії і слідкували за виконанням волі короля, а також посаду Генерал-прокурора Російської імперії, котра була запроваджена Петром І і до функцій котрого належав нагляд за Сенатом та іншими центральними й місцевими органами управління [137, с. 5-8].

Однак, інститут прокуратури, входячи у систему державних органів контролю, на думку окремих науковців, не завжди ефективно виконують функції контролю, оскільки певним чином залежать від органів влади [224, с. 96]. В зв’язку з цим виникає потреба у створенні контролюючих органів, незалежних від інших гілок влади, котрі б не могли втручатися в управлінську, оперативно- господарську діяльність й оцінювати доцільність тих чи інших дій та рішень, якщо вони не порушують чинне законодавство. Таким органом може бути саме інститут омбудсмана. Хоча, на думку А. Ю. Сунгурова, контрольні функції омбудсмана, особливо у його скандинавській моделі, є близькими функціям прокуратури, тому даний інститут, як різновид контрольно-наглядових органів, в умовах демократичної правової держави з поділом влад, знаходиться десь посередині між основними гілками влади [248, с. 11].

Варто зауважити, що не всі науковці є прихильниками пошуку коріння інституту омбудсмана серед подібних інституцій, що існували у давні часи. Наприклад, Є. А. Лохматов вважає, що спроби деяких дослідників шукати коріння інституту омбудсмана у давні часи, у глибині інших цивілізацій, на інших континентах, в рамках інших історичних, географічних, культурних умовах представляються, щонайменше, спірними, хоча і цікавим, і що всі так звані «попередники» служби омбудсмана не мають достовірно підтвердженого впливу (прямого чи опосередкованого) на створення шведського оригіналу і слугують лише підтвердженням того, що ідея створення служби, яка гарантувала б належний захист населення від неправомірної діяльності чиновників, була популярною у всі часи [148, с. 45].

З огляду на історичний розвиток інституту омбудсмана виділяють декілька етапів його розповсюдження. Так, М. Т. Тимофєєв, беручи до уваги початок виникнення інституту омбудсмана в Швеції, виділяє дві «хвилі» його розвитку - перша «хвиля» припадає на 60-ті роки минулого століття, коли даний інститут запроваджується за межами Північної Європи в інших європейських країнах, Новій Зеландії та країнах Британської співдружності; друга «хвиля» - (кінець 80­х років ХХ століття) пов’язана із феноменом демократичного транзиту (переходу до демократії), що відбувався у країнах Латинської Америки, у ряді регіонів Африки, Азії й Океанії, а також в країнах Центральної та Східної Європи [261, c. 9]. Дещо іншою є позиція А. Ю. Сунгурова, який виокремлює три фази (етапи) розвитку і еволюції інституту омбудсмана. До першого етапу входять перші 130 років його розвитку, коли він існував лише у Швеції, а потому, у вигляді адаптованої шведської моделі, - у Фінляндії, другий етап - розвиток інституту у країнах із стійкою демократичною системою, починаючи із заснування інституту омбудсмана в Данії у 1955 році і далі в англосаксонських країнах та країнах Європи, третій етап - розвиток інституту омбудсмана у країнах перехідного від авторитарного до демократичного режиму, пов’язаний із виникненням інституту Захисника народу в Іспанії й Проведора (поручителя) юстиції в Португалії [248, с. 80-81]. На нашу думку, дану класифікацію еволюції інституту омбудсмана слід доповнити ще одним етапом - розвитком інститутів омбудсманів інституціональної спеціалізації, починаючи із запровадження першого спеціалізованого омбудсмана у Швеції.

Вся работа доступна по ссылке https://mydisser.com/ru/catalog/view/37413.html