Основні підходи до розвитку взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями

Дослідження взаємодії ВРУ з НУО передбачає комплексний підхід до розвитку взаємодії ВРУ з НУО, який зумовлює урегулювання ключових форм участі громадськості у законотворчому процесі; системність, збалансованість та раціональність розвитку визначеної взаємодії; інформаційно-комунікативний зв’язок парламенту з неурядовими організаціями; процесуальність у розвитку парламентської демократії та демократії участі.

Необхідно зауважити, що передусім потребують комплексного вивчення правові основи, що формалізують діалог ВРУ з НУО. Наприклад, за часів Київської Русі взаємодія держава-громада будувалася на договірних стосунках, які здійснювалися відповідно до “Правил дотримання договорів” [198]. На сучасному етапі Українська держава не практикує договірну систему відносин між НУО і законодавчим органом. Вітчизняна практика надає перевагу комунікативним формам налагодження відносин між владою і суспільством. Зокрема, вивченню громадської думки, аналізу суспільної реакції на дії законодавчого органу влади, прогнозуванню суспільно-політичних процесів, залученню широкого кола громадських експертів.

Аналіз правових основ законотворчого процесу свідчить про необхідність встановлення взаємодії між НУО і комітетами ВРУ. Однак саме з цим органом ВРУ у НУО взаємодія практично відсутня. На це вказує інформація секретаріату Головного організаційного управління Апарату Верховної Ради України: “лише 3,5 % супровідних матеріалів, поданих народними депутатами України VI скликання із законопроектами, містять відомості про осіб і списки авторів (представників громадськості), які брали участь у розробці проекту” [242, c. 66]. На наш погляд, така прогалина у відносинах є невиправданою, оскільки члени комітетів є активними учасниками законотворчості, мають спеціальні знання щодо предмету законопроекту, адже “парламент не наділений творчим даром, він наділений лише селективним даром” [402]. З іншого боку, є ряд вагомих причин пасивного ставлення НУО до роботи у комітетах. Вони полягають у розпорошеності функцій комітетів, що дезорієнтують, заплутують громадськість та у деяких випадках посилюють конкуренцію між комітетами. В. Опришко вказує на необхідність оптимізації системи комітетів та доцільність розумного розширення їх компетенції [247]. Адже спостерігається необґрунтоване збільшення комітетів ВРУ кожного скликання (ВРУ І скликання – 24 комісії; ІІ – 23; ІІІ – 23 комітети; ІV – 24; V – 26; VI – 27; VII – 29) [253].

Не відбувається цілісного застосування однієї із важливих форм громадської участі – експертизи законопроектів. Незважаючи на те, що в Україні громадська експертиза законопроектів передбачена статтею 103 Регламенту парламенту України, однак на практиці, на думку Ю. Шемшученка, більшість ухвалених ВРУ рішень не відповідають інтересам народу [380]. Тому необхідно встановити норму, за якою проекти законів та інші правові акти не розглядаються без висновку громадської та наукової експертизи. На практиці до складу робочих груп з розробки законопроектів, як правило, залучають представників дослідницьких центрів, і лише як виняток профільні НУО та незалежні наукові організації. Такий склад представництва не гарантує об’єктивність дискусій, їх науково-практичну спрямованість та якість [242]. Отже, легітимність законопроектної діяльності досягатиметься завдяки процедурі дозаконодавчої експертизи проектів законів. Суть цієї експертизи полягає у тому, що всі законопроекти перед початком розгляду повинні оприлюднюватися, після чого юристи та громадські експерти мають надавати свої зауваження та пропозиції до нього, на підставі яких законопроект доопрацьовуватиметься.

Розкриваючи системний та збалансований підхід до розвитку взаємодії ВРУ з НУО, відзначимо, що його суть полягає у послідовному розвитку взаємодії ВРУ з НУО. Це, так би мовити, програма-максимум системного розвитку взаємодії ВРУ з НУО. Системний підхід підтверджено послідовним розвитком інституалізації діалогу влади і громадянського суспільства. Вперше проблема інституалізації діалогу влади і громадянського суспільства піднята ще за Президента України Леоніда Кучми, але концептуальні документи прийняті: у 2004 році – постанова КМУ про формування громадських рад при органах влади [345], у 2007 році – урядова Концепція державної політики підтримки розвитку громадянського суспільства [271], 25 січня 2012 року – Указ Президента України “Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” (№ 31/2012), яким передбачено створення Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства як допоміжного органу при Президентові України, куди увійшли як представники Уряду, так і громадянського суспільства [98], у 2012 році Указом Президента України затверджено Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації [293]. Цей документ спрямований на утвердження громадянського суспільства як гарантії демократичного розвитку держави, запровадження громадського контролю за діяльністю влади та проведення регулярних консультацій із громадськістю з важливих питань життя суспільства і країни. Такого рівня програмний документ є нововведенням для України, хоча основи державної політики в цій сфері формувалися практично упродовж всіх років незалежності України.

Разом з тим, необхідно зазначити про відсутність збалансованого підходу до розвитку взаємодії ВРУ з НУО. На це вказує стан розвитку форм взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства. Зазначимо, що форми взаємодії ВРУ з НУО значно поступаються формам взаємодії виконавчих органів влади з громадськими інституціями. Наприклад, у системі органів виконавчої влади передбачено обов’язковість створення ГР, тоді як статус аналогічних інституцій у парламенті залишається невизначеним. Така ситуація є особливо критичною в умовах, коли саме парламент є найпродуктивнішим ініціатором законодавчих актів (із 87 законів, прийнятих парламентом у 2013 році , 46 – внесено з ініціативи народних депутатів України [312]).

Також на відсутність збалансованого підходу до розвитку взаємодії ВРУ з НУО вказує незабезпеченість балансу між правом громадян на мирні зібрання та необхідністю забезпечення громадського порядку, прав інших осіб при проведенні таких зібрань. Адже до цього часу проект Закону України “Про порядок організації і проведення мирних заходів” (реєстр. № 2450 від 06 травня 2008 року) не прийнятий. Крім того положення статті 39 Конституції України обмежують іноземців, що перебувають в Україні на законних підставах у проведенні мирних зборів, мітингів і демонстрацій.

Таким чином сформовано висновок про те, що громадяни мають виконувати свої правові обов’язки тоді, коли держава виконує свої. Відповідальність громадян перед державою повинна обов’язково врівноважуватися відповідальністю держави перед суспільством.

Необхідно розуміти, що важливим є не лише закріплення правових форм участі громадян у законодавчому процесі, а й створення інформаційно-комунікаційних каналів взаємодії ВРУ з НУО для забезпечення стандартів відкритості діяльності ВРУ, розвитку інституційної спроможності НУО та ресурсного потенціалу ВРУ.

В Україні вже створені певні умови для вільного доступу громадян до інформації, зокрема: Конституцією України визнано беззаперечне право громадян на отримання та використання інформації [181]; Законом України “Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки” декларовано захист інформаційних прав громадян [250]; законами України “Про інформацію” [127], “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” [125], “Про телебачення і радіомовлення” [137], “Про інформаційні агентства” [126], “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” [133] регламентовано право на вільний доступ до інформації.

Для налагодження зворотного зв’язку з громадськістю активно працюють засновані ВРУ ЗМІ – Парламентське видавництво, газета “Голос України” [55], громадсько-політичний та теоретичний журнал “Віче” [84], телерадіопрограма “Парламентський телеканал “РАДА” [345]; створені соціальні мережі ВРУ – Twitter [335], Facebook: [333], YouTube [333].

Останнім часом спостерігається практика, коли вітчизняні НУО пропонують свої послуги для встановлення інформаційно-комунікаційних каналів з ВРУ. Так, Програма сприяння парламенту у партнерстві з Інститутом законодавства та Управлінням комп’ютеризованих систем Апарату Верховної Ради України створили портал народної законотворчості. Він є спеціалізованим Інтернет-ресурсом, що забезпечує діалогову комунікацію суб’єктів законотворчого процесу (суб’єктів законодавчої ініціативи, державних інституцій, організацій, в тому числі НУО, наукових установ, експертів у відповідних галузях, громадян). На порталі надається можливість online обговорення результатів законотворчої діяльності, забезпечується зв’язок з авторами законодавчих ініціатив, пропонується можливість рейтингової оцінки пропозицій користувачів порталу тощо.

Крім загальноукраїнських порталів, є ті, що створюють самі НУО для допомоги представникам громадськості зрозуміти законотворчу систему в цілому та окремі питання юридичної практики. Однак за даними Міністерства юстиції України станом на 27 червня 2014 року, більшість зареєстрованих в Україні НУО (64%) не мають інформаційних засобів спілкування з громадою [109]. Лише невеликий відсоток НУО успішно застосовує засоби соціальних комунікацій із громадськістю. Прикладом прозорості та інформаційної культури є Всеукраїнське жіноче об’єднання “Солідарність”, веб-сайт якого містить інформацію про локальне та національне законодавство з питань участі громадян у законотворчому процесі, практичні поради для налагодження стратегічних комунікацій [46]. Такий інформаційно-просвітницький підхід використання Інтернет-ресурсів як інструментарію досягнення цілей у взаємодії з ВРУ безпосередньо залежить від рівня освіченості та культури НУО.

Один із засобів комунікативного зв’язку ВРУ з НУО, є допуск виборців до приміщень ВРУ. Незважаючи на те, що Головою Верховної Ради України прийнято у 2004 році Розпорядження № 582 “Про затвердження Положення про порядок організації та проведення відкритих відвідувальних заходів у Верховній Раді України”, до 2014 року відвідування проходили у вигляді екскурсій і мали виключно загальнооглядовий та тематичний характер – історія становлення та розвитку українського парламентаризму, архітектурна спадщина. Необхідний інформаційний контакт громадян та їх НУО з ВРУ здійснювався виключно завдяки листуванню, ЗМІ, прийомам окремих громадян членами Президії Верховної Ради. На нашу думку, це є основною причиною, через яку пересічні громадяни не розуміють процес створення закону, зневажливо ставляться як до парламенту, так i до трансляцій його засідань, не бачать власної участі у цьому процесі, адже “для того, щоб отримати інформацію, необхідна свобода вираження власних думок, бо безмовні громадяни – це ідеальні піддані для авторитарного правителя та нещастя для демократії” [90, с. 96]. Навіть події Євромайдану не змінили закритий характер сесійних засідань ВРУ. Хоча, за нашими спостереженнями, загострення ситуації на Євромайдані відбувалося у дні засідання ВРУ, особливо 19-20 лютого 2014 року, коли не були вирішенні питання, щодо негайного повернення до парламентсько-президентської форми правління і відновлення Конституції 2004 року. Тобто спостерігається закономірний взаємозв’язок між рішеннями ВРУ і громадянськими настроями. На нашу думку, налагодження тісної комунікації між народними обранцями і виборцями можливе завдяки розвитку демократії участі. Відсутність унормованого права на вільний доступ громадян до зали під час пленарних засідань характеризує ВРУ як закритий, непрозорий орган. Виборюючи своє право на безпосередню комунікацію, активісти Євромайдану організували наступ на ВРУ. Однак навіть ціною життя сотень мирних громадян, характер роботи ВРУ донині залишився практично закритим і непрозорим. Взаємодія народних депутатів VII скликання з виборцями здійснювалася через ЗМІ або на виборчих округах. Така звужена комунікація призвела до того, що ВРУ стала місцем виключно для депутатів. Проте парламент – це представництво народу, від імені якого приймаються рішення і на якому він має бути присутнім. На наше переконання, без громадського нагляду за обговоренням в парламенті, депутат ефективно працювати не може. Тому, за аналогією до ч. 2 статті 4-1 Закону України “Про місцеве врядування”, необхідно було закріпити у Законі України “Про Регламент Верховної Ради України” право громадян бути присутніми на засіданнях парламенту (крім закритих засідань). Кількість місць, призначених для розміщення громадян, які виявили бажання бути присутніми на пленарних засіданнях, мала становити не менше двадцяти відсотків від загального складу відповідного органу.

Однак лише у березні 2014 року народними депутатами ВРУ VII скликання були внесені зміни до Регламенту ВРУ стосовно забезпечення права громадян відвідувати засідання парламенту, проте через відсутність механізму реалізації цього права на практиці потрапити до ВРУ звичайним українцям було нереально. Після лобіювання НУО “Центр UA” цього питання, затверджено Розпорядження голови парламенту “Про порядок доступу осіб до відкритих пленарних засідань Верховної Ради України” № 694, відповідно до якого, вільний доступ до засідань розпочинається з дня відкриття першої сесії ВРУ VIIІ скликання.

Вся работа доступна по ссылке https://mydisser.com/ru/catalog/view/85662.html