У нас уже
242733
рефератов, курсовых и дипломных работ
Сделать закладку на сайт
Главная
Сделать заказ
Готовые работы
Почему именно мы?
Ценовая политика
Как оплатить?
Подбор персонала
О нас
Творчество авторов
Быстрый переход к готовым работам
Контрольные
Рефераты
Отчеты
Курсовые
Дипломы
Диссертации
Мнение посетителей:
Понравилось
Не понравилось
Книга жалоб
и предложений
Название
ТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ КОНТРОЛЬНОЇ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТУ УКРАЇНИ
Количество страниц
632
ВУЗ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА імені В. М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ
Год сдачи
2008
Бесплатно скачать
21777.doc
Содержание
ЗМІСТ
ВСТУП 3
Розділ I. Загальна теорія контрольної функції Верховної Ради України – парламенту 23
1.1. Поняття контрольної функції Верховної Ради України – парламенту 23
1.2. Конституційні основи контрольної функції парламенту України 65
1.3. Правове регулювання парламентського контролю в Україні 88
1.4. Правозастосовчий процес реалізації українським парламентом
контрольної функції 109
1.5. Функція парламентського контролю в системі функцій
Верховної Ради України 134
Висновки до розділу I 170
Розділ II. Парламентський контроль у системі державного контролю в Україні 191
2.1. Загальна характеристика державного контролю та його види 191
2.2. Співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю в Україні 207
Висновки до розділу II 240
Розділ III. Основні напрями парламентського контролю в Україні 253
3.1. Система основних напрямів парламентського контролю в Україні 253
3.2. Парламентський контроль за виконанням законів України та інших,
прийнятих Верховною Радою України, нормативно-правових актів 267
3.3. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і
свобод людини і громадянина 292
3.4. Парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України 325
3.5. Парламентський контроль у бюджетно-фінансові сфері 352
3.6. Внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо
здійснення ними своїх повноважень 374
Висновки до розділу III 386
Розділ IV. Основні організаційно-правові форми здійснення Верховною Радою України контрольної функції 410
4.1. Поняття організаційно-правових форм здійснення парламентського
контролю, їх різноманітність і особливості 410
4.2. Форми здійснення парламентського контролю Верховною Радою України, її постійними і тимчасовими органами 430
4.3. Форми здійснення парламентського контролю народними
депутатами України 474
Висновки до розділу IV 503
Висновки 527
Список використаних джерел 578
Додатки 627
ВСТУП
Актуальність теми. В процесі становлення і розвитку України як демок-ратичної, правової держави, формування громадянського суспільства в нашій країні все більше зростає роль Верховної Ради України як єдиного органу за-конодавчої влади, і не лише з точки зору її пріоритетної законодавчої діяльно-сті, а й здійснення інших функцій, зокрема установчої та функції парламентсь-кого контролю. Це особливо помітно у сучасний період, коли внаслідок здійс-нення конституційної реформи, глибинних політичних перетворень, в Україні відбуваються докорінні зміни у зв’язку з процесами її трансформації з прези-дентсько-парламентської у парламентсько-президентську республіку, що сут-тєво позначається на підвищенні статусу Верховної Ради України, зростанні її владних повноважень у державному механізмі, активності і результативності здійснення функцій, покладених на неї Конституцією України. Серед них осо-бливого значення набуває функція парламентського контролю. Зазначена об-ставина насамперед пов’язана із тим, що наша держава рішуче відмовилася від минулих командно-адміністративних методів державного керівництва і взяла курс на наближення його до сучасних форм і методів діяльності, притаманних демократичним державам світу.
В цих умовах Верховна Рада України, як найбільш значущий центр у со-ціально-політичному житті країни, зазнала кардинальних організаційних і фу-нкціональних змін, починаючи з її формування шляхом запровадження пропо-рційної виборчої системи, її структурних перетворень (фракції, коаліція депу-татських фракцій, опозиція тощо), зростання відповідальності політичних пар-тій, що представлені у парламенті, за виконання його функцій, в тому числі і функції парламентського контролю. Зазначені положення знайшли своє закрі-плення у змінах до Конституції України та у прийнятому 16 березня 2006 р. у Регламенті Верховної Ради України, в VІ-ому розділі якого регламентуються питання, пов’язані із здійсненням Верховною Радою України контрольної фу-нкції.
Контроль, що здійснюється парламентом, як представницьким органом народу України, маючи провідне значення, відіграє все більш вагому роль у реалізації встановленого в Конституції України (ст.3) принципу відповідаль-ності держави перед людиною і суспільством за свою діяльність. Він набуває все більшого значення також і як невід’ємна складова механізму стримувань і противаг у діяльності владних органів Української держави.
Реформування державного механізму України, забезпечення режиму за-конності у всіх сферах суспільного і державного життя потребує, поряд із здійсненням інших заходів, вдосконалення системи державного контролю вза-галі та парламентського контролю, як його невід’ємної складової, щодо неухи-льного виконання Конституції і законів України, щодо відповідності законо-давству діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Ди-наміка зазначених процесів потребує наукового осмислення, пошуку і розробки ефективних механізмів здійснення контрольної функції, науково-теоретичного обґрунтування та впровадження дійових засобів реалізації функції парламентського контролю, законодавчого оформлення цієї функції парла-менту. Це обумовлює актуальність теми дослідження, її теоретичне та практи-чне значення.
Актуальність дослідження закономірностей і тенденцій розвитку парла-ментського контролю, особливо – в контексті проведення політичної і держав-но-правової реформ в Україні, проблем законодавчого забезпечення контроль-ної функції парламенту є безспірною.
Провідне місце парламенту в державному механізмі України, що визначе-но його правовим статусом як представницького органу Українського народу і єдиного органу законодавчої влади, який виступає суб'єктом, уповноваженим Конституцією України на здійснення контрольної функції, обумовлює визна-чальну роль і значення парламентського контролю в системі державного конт-ролю.
Світова практика парламентаризму свідчить, що реальне місце і роль пар-ламенту у системі органів державної влади залежить, в значній мірі, від обсягу його контрольних повноважень, встановлених в Конституції і законах країни. Належна реалізація парламентом його повноважень, у вирішальній мірі, зале-жить від забезпечення організації і реального здійснення парламентського ко-нтролю.
Як орган законодавчої влади, парламент, приймаючи закони, має забезпе-чувати втілення їх у життя, виконання їх органами всіх гілок влади, консоліду-вати зусилля на подолання перешкод, що виникають на шляху їх реалізації. Цілком очевидно, що саме по собі прийняття закону не реалізує поставлених завдань щодо регулювання відповідних суспільних відносин, якщо не перед-бачено механізму його реалізації та не забезпечено ефективного контролю за впровадженням його в життя. тому особливої актуальності набуває питання практичної реалізації встановлених у п. 33 ст. 85 Конституції України повно-важень Верховної Ради щодо здійснення парламентського контролю у визна-чених Конституцією межах. Саме парламентський контроль за діяльністю вла-дних структур і установ спрямований на створення таких умов, які б сприяли підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню всіх структур, посадових осіб, службовців органів державної влади в межах закону.
Контрольна функція Верховної Ради України є досить широкою за напря-мами її здійснення і дуже розмаїтою за формами реалізації. Проте, діяльність парламенту у сфері здійснення контрольної функції на практиці не відзнача-ється високою ефективністю.
Сьогодні в Україні в основному сформована розгалужена система суб'єктів парламентського контролю – Верховна Рада України в цілому, народні де-путати, парламентські комітети, тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верхов-ної Ради, спеціально створені контрольні органи – Рахункова палата, Уповно-важений Верховної Ради України з прав людини тощо. Однак, на жаль, ефек-тивність контрольної діяльності існуючих суб'єктів не достатньо висока. Це стосується і контролю за діяльністю Уряду, і контролю у галузі бюджету і фі-нансів, і в ряді інших сфер. Дослідження показало, що причинами недостатньо ефективного здійснення Верховною Радою України контрольної функції є:
• відсутність фундаментальної теорії парламентського контролю;
• те, що процес формування контрольної функції парламенту ще не можна ви-знати завершеним;
• немає достатнього досвіду та напрацьованої практики контрольної діяльності парламенту України в нових соціально-економічних та політичних умовах;
• невирішеність багатьох проблем, що пов'язані із недосконалістю законодав-чої регламентації цієї функції парламенту;
• недостатнє використання існуючими організаційними структурами парла-менту, зокрема, тимчасовими спеціальними і тимчасовими слідчими комісіями, своїх повноважень.
Необхідно особливо наголосити, що на відміну від законодавчої, установ-чої та деяких інших функцій парламенту, які мають відповідне законодавче за-безпечення їх практичної реалізації, посідають певне місце у законопроектній діяльності Верховної Ради України, контрольна функція парламенту врегульо-вана фрагментарно, неповно, особливо щодо окремих суб'єктів, які мають пов-новаження з парламентського контролю, або врегульована застарілим законо-давством.
Таким чином, необхідність науково-теоретичної розробки питань контро-льної функції Верховної Ради України зумовлена:
- недостатністю системних вітчизняних досліджень з проблем теорії пар-ламентського контролю у науці конституційного права;
- відсутністю науково-обґрунтованої фундаментальної теорії парламент-ського контролю;
- потребами юридичної практики і завданням розвитку законодавства.
Актуальність теми дослідження водночас посилюється тим, що форму-вання громадянського суспільства в Україні та відповідної йому демократич-ної, соціальної, правової держави можливе лише за умови забезпечення ефек-тивного контролю з боку народу, як першоджерела влади, яку він здійснює, зокрема, через сформований ним єдиний загальнодержавний представницький орган законодавчої влади – Верховну Раду України.
В Україні науковому дослідженню проблем парламентського контролю досить тривалий час не приділялося належної уваги.
Відсутність за радянських часів монографічних досліджень з питань кон-трольної функції парламенту обумовлювалася рядом політичних, правових й ідеологічних причин. Визначальне значення серед них мав встановлений дер-жавний лад, при якому не визнавалося ні розподілу влади, ні інших демокра-тичних інститутів парламентаризму. Лише при дослідженні загальних питань політичних систем зарубіжних країн, сутності їх державності, форм і методів державного керівництва суспільством аналізувалися окремі аспекти питань парламентаризму. Значна увага дослідженню зазначених питань була приділена у роботах таких вчених як Баглай М.В., Бельсон Я.М., Гурвіч Г.С., Денисов А.І., Крилов Б.С., Крилова Н.С., Левін І.Д., Маклаков В. В., Марченко М.Н., Мішин А.О., Орзіх М.П., Стародубський Б.А., Топорнін Б.М., Туманов В.А.,Слива А.Я., Ентін Л.М., Юдін Ю.А. та інші.
За радянських часів, у різні роки і у різних аспектах, із загальнотеоретич-них та історичних позицій досліджувалася проблема державного контролю як різновид соціального контролю і як одна з функцій державного управління. Значна увага дослідженню питань державного контролю була приділена у ро-ботах В. Г. Афанасьєва, І. Л. Бачило, Д. М. Бахраха, В. М. Горшеньова, Б. М. Лазарєва, Л. Л. Потарикіної, Г. X. Попова, В. П. Портнова, Н. Г. Саліщевої, Б. В.Смірнова, С. С. Студенікіна, М. С. Студенікіної, М. С. Смиртюкова, Ю. О. Тихомирова, В. Є. Чіркіна, К. В. Шоріної, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольської та інших авторів.
Окремі питання та сфери державного контролю тією чи іншою мірою до-сліджували у своїх працях вчені: В. Б. Авер'янов, Л. Р. Біла, Д. А. Бекерська, Л. К. Воронова, Є. В. Додін, Ю. П. Битяк, А. С. Васильєв, І. П. Голосніченко, С. В. Ківалов, Р. А. Калюжний, Л. В. Коваль, Є. Б. Кубко, Н. Р. Малишева, В. Ф. Опришко, І. М. Пахомов, П. М. Рабінович, А. О. Селіванов, М. Ф. Селівон, В. І. Семчик, В. Ф. Сіренко, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, Л. К. Царьова та інші. На жаль, прогресивні розробки науковців у розглядуваній сфері не завжди втілювалися у життя, а державний контроль на практиці тривалий час ви-користовувався як своєрідний силовий засіб впливу на суспільні відносини, який хоч і виконував до певної міри роль стримуючого фактору щодо непра-вомірної діяльності, однак не враховувалося таких важливих функцій контро-лю, якими є відновлююча і спрямовуюча функції.
Із розвитком демократичних процесів в нашому суспільстві та утвер-дженні України суверенною державою дослідженню окремих аспектів проблем вітчизняного парламентаризму з позицій досягнень світової теорії та практики присвятили фундаментальні праці такі вітчизняні вчені, як: О. Ф. Андрійко, Ю. Г. Барабаш, А. З. Георгіца, В. Журавський, О. Л. Копиленко, М. І. Козюбра, А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, В. І. Курило, Л. Т. Кривенко, О. В. Майданник, М. І. Мироненко, Г. О. Мурашин, О. Г. Мурашин, Є. В. Назаренко, В. Ф. Опришко, В. Ф. Погорілко, П. М. Рабинович, В. І. Селиванов, Є. А. Тихонова, Ю. М. Тодика, В. Л. Чубарєв, В. О. Шамрай, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, Л. П. Юзьков та інші.
Відносно велика кількість публікацій, що присвячена дослідженню питань парламентського контролю в останній час, не знімає, а навпаки, підтверджує актуальність досліджуваної проблеми. Слід відмітити, що в юридичній науці до цього часу серед вчених немає єдності у поглядах стосовно обсягу необхідних повноважень Верховної Ради України у сфері парламентського контролю, щодо напрямів, форм, методів його здійснення, а також щодо багатьох інших аспектів реалізації парламентом цієї функції. Мають місце певні термінологічні і лінгвістичні розходження у визначені одних і тих же понять, а також різні філософські погляди щодо меж застосування спеціальних методологічних засобів у науковому дослідженні правових проблем парламентського контролю. В теоретичних дослідженнях існують різні погляди щодо визначен-ня поняття "парламентаризм", стосовно виявлення співвідношення між фор-мою правління та парламентаризмом, щодо основних тенденцій розвитку і вдосконалення парламентського контролю в Україні та інші.
Більш повного і глибокого дослідження потребують питання пов'язані із визначенням поняття, сутності, основних характерних ознак та складових фу-нкції парламентського контролю, його напрямів, форм і методів реалізації. На-явні розробки з питань названої проблематики лише створили певну необхідну базу для подальшого дослідження, аналізу, обґрунтування нових підходів при їх розгляді та формування нових концепцій. У сучасній вітчизняній науці кон-ституційного права відсутні дослідження проблем основних напрямів парла-ментського контролю, форм і методів реалізації парламентом контрольної фу-нкції, правозастосовчого процесу реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю та ін.
Все зазначене дає підстави акцентувати увагу на тому, що необхідність і важливість дослідження проблем контрольної функції парламенту, у першу чергу, обумовлюється відсутністю фундаментальної теорії парламентського контролю, відсутністю в науці єдиного системного та комплексного дослі-дження питань названих проблем.
Таким чином, відсутність належної науково-теоретичної розробки теорії парламентського контролю у вітчизняній науці, потреби впровадження дійових засобів реалізації парламентського контролю, законодавчого оформлення цієї функції парламента обумовлює актуальність теми дослідження, її теоретичну та практичну важливість.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта-цію виконано у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України відповідно до теми наукових досліджень відділу: РК 0101U001009 "Система органів держав-ної влади в Україні", 2000-2002 рр. Обраний напрямок дослідження знаходить-ся у безпосередньому зв'язку з темою наукових досліджень, яка виконується відділом.
Правову та науково-теоретичну основу дослідження становлять Консти-туція України, вітчизняна і зарубіжна нормативна база, що визначає і регламе-нтує процедуру здійснення функції парламентського контролю, праці вчених в галузі науки конституційного права і вчених, які безпосередньо здійснюють дослідження проблем парламентського контролю і парламентаризму в цілому, досвіду контрольної діяльності Верховної Ради України.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, що б на основі аналізу чинного законодавства, наукових розробок, уза-гальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду у сфері діяльності парламенту по здійсненню контрольної функції, провести на-укове дослідження проблем теорії контрольної функції Верховної Ради Украї-ни, виявити стан і визначити закономірності, тенденції розвитку функції пар-ламентського контролю в Україні, її організаційного та правового забезпечення, розробити пропозиції щодо підвищення ефективності і результативності здійснення Верховною Радою своїх конституційних контрольних повноважень. Отже, метою дослідження є розробка основ теорії контрольної функції Верховної Ради, розвиток методологічних та організаційно-правових аспектів реалізації Українським парламентом контрольної функції, а також розробка науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері парламентського контролю.
Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням наступних за-вдань:
• проаналізувати співвідношення парламентського контролю з іншими ви-дами державного контролю в Україні;
• визначити зміст, характерні ознаки та складові функції парламентського контролю;
• сформулювати загально-теоретичні визначення понять: "функція парламе-нтського контролю", "напрями парламентського контролю", "форма парламе-нтського контролю", "метод парламентського контролю", "правовідносини із здійснення парламентського контролю";
• визначити систему напрямів парламентського контролю в Україні, виявити серед них основні, провести їх аналіз;
• визначити й проаналізувати форми та методи реалізації Верховною Радою України контрольної функції;
• визначити основні конституційні принципи здійснення парламентом Укра-їни контрольної функції;
• проаналізувати проблеми правового забезпечення функції парламентського контролю в Україні;
• дослідити правозастосовчий процес реалізації парламентом України функції контролю;
• виявити й проаналізувати особливості правовідносин з парламентського контролю;
• визначити й проаналізувати місце парламентського контролю в системі функцій Верховної Ради, його роль у діяльності парламенту та інших органів державної влади;
• проаналізувати стан і перспективи розвитку парламентського контролю в Україні;
• розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення організаційного та правового забезпечення функції парламентського контролю в Україні.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв’язку із реалізацією функцій та повноважень парламенту України.
Предметом дослідження є парламентський контроль як функція Верхов-ної Ради України, вітчизняна нормативна база, що становить правову основу здійснення парламентського контролю.
Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загаль-нонаукові прийоми досліджень, основним серед яких є діалектичний метод пі-знання державно-правових явищ та сукупність спеціальних методів.
Основним методом, який використовувався при здійсненні дисертаційного дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, який дав змогу дослідити конституційно-правовий інститут парламентського контролю в Україні у динаміці його становлення і розвитку, взаємозв'язку цього інституту з іншими елементами держави і суспільства, за-безпечив можливість проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування щодо здійснення Верховною Радою України функції парламент-ського контролю.
Всебічний розгляд і дослідження питань теорії контрольної функції пар-ламенту України обумовило необхідність застосування також таких загально-наукових та спеціальних наукових методів, як історико-правовий, формально-логічний, системно-структурний, функціональний, формально-юридичний, порівняльно-правовий, методи моделювання і прогнозування, метод тлума-чення норм, статистичний та інші методи дослідження.
Застосування історико-правового методу дало можливість дослідити ево-люцію контрольної функції парламенту, процес її становлення і розвитку в ді-яльності Верховної Ради України. Завдяки застосування названого методу дос-ліджено розвиток законодавства та практики реалізації парламентського конт-ролю в нашій державі на різних історичних етапах.
Широко застосовувався в роботі метод порівняльно-правового аналізу при дослідженні законодавчого регулювання та досвіду реалізації парламентського контролю у зарубіжних країнах.
У дослідженні широко використовувалися методи системного та структу-рно-функціонального аналізу, формально-логічний та формально-юридичний методи. Із застосуванням системного методу в роботі досліджувалася природа функції парламентського контролю у взаємозв'язку із правовою системою України та правовими системами тих чи інших зарубіжних країн, існуючими формами державного правління, системами органів державної влади.
Завдяки застосуванню формально-логічного методу досліджувалася орга-нізація діяльності Верховної Ради України по реалізації функції парламентсь-кого контролю з точки зору її відповідності законам формальної логіки, зако-номірностям людського мислення.
Застосування в роботі формально-юридичного методу дало змогу дослі-дити організацію діяльності парламенту України по здійсненню функції пар-ламентського контролю з точки зору її відповідності праву через призму юри-дичних категорій.
Через використання методів моделювання і прогнозування, у дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі парламентського контролю в Україні, організаційно-правових форм здійснення Верховною Радою України контро-льної функції.
Використання методу тлумачення норм дало можливість з'ясовувати та роз'яснювати зміст правових норм, що регламентують повноваження Верховної Ради України з парламентського контролю, а статистичного методу – здійснити аналіз закономірностей діяльності парламенту України по здійсненню функції парламентського контролю шляхом оцінки показників його роботи.
Застосування названих та інших методів наукового пізнання гарантувало об'єктивність і достовірність дослідження питань теорії контрольної функції парламенту України, досягнення поставлених у дисертації цілей та розв'язання визначених у ній завдань.
Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дисертацій-ного дослідження полягає як у самому визначенні теми, так і у запропонованих підходах до розгляду і розуміння окремих її проблем. Робота є першим в Україні дослідженням на монографічному рівні, у якому поєднується аналіз теоретичних положень із практичним досвідом функціонування інституту пар-ламентського контролю в Україні, досліджуються проблеми контрольної фун-кції Верховної Ради України на основі аналізу вітчизняного законодавства, що прийнято за останні роки та практики його застосування, аналізу зазначених питань в історичному аспекті у зв'язку із розвитком наукової конституційної думки і законодавства щодо контрольної функції Верховної Ради України.
На відміну від попередніх досліджень проблем парламентських функцій, в роботі основну увагу приділено розробці основоположних питань саме теорії функції парламентського контролю. Особливість дисертаційного дослідження полягає також у намаганні комплексно дослідити інститут парламентського контролю. Комплексність підходу при проведенні дослідження знайшла свій прояв в аналізі причин і факторів, що сприяли формуванню, становленню і розвитку цієї парламентської функції в Україні, у розкритті впливу форми правління, національної правової системи, конституційних звичаїв, історичних традицій на визначення організаційно-правових форм, через які здійснюється функція парламентського контролю.
В результаті проведених досліджень в роботі сформульовано наукові ос-нови парламентського контролю в Україні, розроблені питання теорії контро-льної функції парламенту, як складової теорії парламентаризму, визначено концептуальні підходи, форми і засоби подолання існуючих недоліків у реалі-зації парламентом України контрольної функції. Це здійснено виходячи із ре-зультатів теоретичних досліджень, практики регулювання зазначених питань у діяльності парламентів зарубіжних країн, із урахуванням особливостей анало-гічних процесів в Україні. Дослідження й аналіз змісту контрольних повнова-жень Верховної Ради України, реалізації нею контрольної функції, дало мож-ливість розробити і внести деякі пропозиції стосовно дальшого вдосконалення законів України, які регулюють діяльність Верховної Ради у сфері здійснення парламентського контролю, створення спеціального Закону України "Про пар-ламентський контроль в Україні".
Внаслідок проведених наукових досліджень одержано ряд результатів, які мають наукову новизну:
• вперше здійснено комплексний аналіз парламентського контролю, як одно-го із видів діяльності парламенту щодо забезпечення законності у сфері функ-ціонування органів державної влади, в результаті якого доведено, що парламе-нтський контроль виступає провідним видом контролю в системі державного контролю в Україні. Зазначене місце парламентського контролю обумовлене, передовсім тим, що існування названого виду державного контролю випливає із самого права народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за функціонуванням органів і структур, через які здійснюється державна влада, статусом парламенту, як представницького і єдиного органу законодавчої вла-ди, що формується і уповноважується на здійснення державної влади безпосе-редньо Українським народом;
• На основі розгляду й аналізу понять "функції держави", "функції органів державної влади", виходячи із визначених характерних ознак й елементів фун-кції парламентського контролю, запропоновано авторське визначення поняття “функція парламентського контролю”: Функція парламентського контролю – це одна із основних функцій Верховної Ради України, що охоплює всі напрями і види її контрольної діяльності, реалізується у визначених Конституцією та законами України межах і проявляється у здійсненні парламентом юридично значимих діянь, спрямованих на визначення ступеню відповідності діяльності та правових актів підконтрольних суб'єктів законам України, шляхом вияв-лення, отримання, аналізу, узагальнення отриманих даних, інформації з пи-тань контролю, її оцінки на основі співставлення із приписами закону, та, при виявленні порушень, – застосуванні встановлених у законодавстві санкцій та інших заходів впливу щодо усунення виявлених порушень та запобігання їх у майбутньому;
• визначено комплекс основних ознак функції парламентського контролю, до яких, зокрема, належать: - здійснення парламентського контролю у чітко визначених Конституцією і законами України межах; - спрямованість на ви-явлення та збір інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів з ме-тою встановлення ступеню її відповідності приписам законів; - обов'язковість узагальнення й аналіз отриманої інформації; - обов'язковість об’єктивної оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів; - спрямо-ваність на вжиття визначених законами України заходів щодо усунення вияв-лених порушень, допущених підконтрольними суб'єктами та притягнення вин-них у порушенні до відповідальності; - спрямованість на розробку заходів що-до запобігання у майбутньому допущенню порушень законів України та ін.;
• сформульована концепція основних напрямів контрольної діяльності пар-ламенту України. Запропоноване авторське визначення поняття "основні на-прями парламентського контролю": Основні напрями парламентського конт-ролю в Україні – це напрями контрольної діяльності Верховної Ради України, які обумовлені соціальним призначенням даного органу та відповідають осно-вним сферам його суспільної і державної діяльності.
• визначено систему напрямів парламентського контролю в Україні, складо-вими якої, зокрема, є: - контроль за виконанням законів України та інших нор-мативно-правових актів, що прийняті парламентом; - контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; - контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України; - контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не пе-редбачених Державним бюджетом України; - внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень та ін. На основі аналізу положень Конституції та законів України з питань парламент-ського контролю, діяльності Верховної Ради України та зарубіжних парламен-тів по здійсненню контрольної функції зроблено висновок про існування серед всіх напрямів контрольної діяльності парламенту України, приоритетних, ос-новних, до яких належать: - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів України та інших нормативно-правових актів; - контроль за додержан-ням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяль-ністю Кабінету Міністрів України; - контроль за виконанням Державного бю-джету України, надходженням коштів до державного бюджету та їх викорис-танням;
• визначено, що основними видами діяльності парламенту України по здійс-ненню контрольної функції, зокрема є: а) планування контрольної діяльності парламенту; б) виявлення, отримання даних, інформації щодо процесів, які ві-дбуваються у різних сферах суспільного і державного життя, стосовно діяль-ності підконтрольних парламентові суб'єктів; в) аналіз отриманої інформації; г) співставлення отриманої інформації, даних щодо діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинних законів та її оцінка;
• визначені й проаналізовані основні конституційні принципи здійснення па-рламентського контролю. Доведено існування тісних взаємних зв’язків між принципами парламентського контролю, загально-правовими принципами та основними принципами діяльності парламенту;
• доведено, що норми законодавства України, які регулюють питання діяль-ності парламенту України по здійсненню функції контролю, утворюють новий правовий інститут – інститут парламентського контролю, який, в свою чергу, є підінститутом досить нового конституційно-правового інституту – інституту парламентського права;
• розроблено теоретико-методологічні питання правозастосовчого процесу реалізації українським парламентом контрольної функції. Проаналізована структура правовідносин із здійснення парламентського контролю, визначено систему та види суб'єктів, уповноважених на здійснення парламентського кон-тролю, підконтрольних парламентові суб'єктів, уточнено визначення об'єкту парламентського контролю;
зроблено висновок, що правозастосовчий процес реалізації Верховною Радою України контрольної функції відбувається через визначені процедури, в межах відповідних стадій;
• доведено, що оскільки процес застосування компетентними суб’єктами із здійснення парламентського контролю свого права на контрольну діяльність урегульований процесуальними нормами і спрямований на реалізацію норм матеріального права ,контрольну діяльність парламенту слід розглядати як рі-зновид юридичного процесу;
• запропоновано визначити діяльність по здійсненню парламентського конт-ролю парламентським контрольним процесом , оскільки вона зумовлена єди-ними завданнями і метою щодо здійснення парламентського контролю, а отже - тісним взаємним зв'язком між всіма діями, які здійснюються при реалізації Верховною Радою України контрольної функції;
• розроблено теоретичні питання щодо стадій парламентського контрольного процесу. Обґрунтовано висновок про наявність в межах названого процесу семи стадій, зокрема: - стадія планування та прогнозування контрольної діяль-ності парламенту; - стадія встановлення фактичного стану справ на основі пе-ревірки діяльності підконтрольних суб'єктів; - стадія отримання даних, інфор-мації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів; - стадія аналізу встановле-ного реального стану справ, отриманої інформації щодо діяльності підконтро-льних суб'єктів та співставлення їх із приписами чинного законодавства та ін.;
• сформульована концепція форм парламентського контролю в Україні. За-пропоноване авторське визначення поняття "форма парламентського контро-лю": Форма парламентського контролю – це зовнішній прояв змісту контро-льної діяльності парламенту в його конкретних контрольних діях, обумовле-ний повноваженнями парламенту, які встановлені в Конституції і законах України, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки. Визначено й проаналізовано основні форми парламентсь-кого контролю в Україні, питання щодо співвідношення між ними;
• на основі порівняльного аналізу таких форм парламентського контролю, як депутатський запит та інтерпеляція доведено, що немає переконливих підстав для їхнього ототожнювання, оскільки за всіма основними ознаками, окрім мо-жливості звернення до членів уряду, інтерпеляція не відповідає критеріям де-путатського запиту;
• визначені й охарактеризовані основні методи здійснення парламентського контролю. Запропоноване авторське визначення поняття "метод парламентсь-кого контролю": Метод парламентського контролю – це обумовлений метою контролю засіб практичної реалізації завдань парламенту, прийом, спосіб здійснення парламентом, його органами, структурними підрозділами та пар-ламентаріями повноважень, що охоплюються контрольною функцією парла-менту;
• в результаті аналізу ролі і значення функції парламентського контролю у здійсненні інших парламентських функцій доведено, що парламентський кон-троль, виступаючи у якості самостійної функції Верховної Ради України, в той же час може бути складовою частиною і способом здійснення інших функцій парламенту;
• подальшого розвитку дістало положення про те, що контроль є закономір-ною та невід'ємною функцією парламенту. Роль цієї функції, як невід’ємного елементу механізму стримувань і противаг у діяльності органів державної вла-ди, як засобу, що забезпечує утвердження принципу верховенства права у життєдіяльності українського суспільства і держави, неухильно зростає;
• зроблено висновок про недосконалість нормативного регулювання функції парламентського контролю в Україні та обґрунтовано пропозиції щодо спосо-бів його вдосконалення, зокрема, шляхом прийняття Закону України "Про па-рламентський контроль в Україні", в якому слід визначити поняття парламент-ського контролю, принципи реалізації Верховною Радою України контрольної функції, напрями парламентського контролю в Україні, організаційно-правові форми, у яких здійснюється парламентський контроль в Україні тощо;
• обґрунтовані пропозиції щодо внесення змін до законів України: "Про ко-мітети Верховної Ради України", "Про Рахункову палату", "Про Уповноваже-ного Верховної Ради України з прав людини", щодо питань парламентського контролю, запропонована авторська редакція проектів окремих їх статей.
Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні проблем та полягає у можливості застосування його результатів: - при реалізації Концепції державно-правової реформи в Україні, особливо – парламентської реформи, зокрема в частині, де мова йде про парламентський контроль; - при вдосконаленні чин-ного законодавства України у частині, що стосується питань парламентського контролю; - при розробці законопроекту "Про парламентський контроль в Україні", при вдосконаленні положень Регламенту Верховної Ради України та інших законодавчих актів з питань парламентського контролю.
Практичне значення дисертаційного дослідження також полягає в тому, що його основні положення можуть бути використані в роботі суб'єктів пар-ламентського контролю.
Матеріали дисертаційного дослідження впроваджені при викладанні на-вчальної дисципліни "Конституційне право України" на юридичному факуль-теті Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства у Національному аграрному університеті (акт впровадження від 27.12.2006 р. №71); при викладанні навчальної дисципліни "Конституційне право України" на юридичному факультеті Білоцерківського державного аграрного універси-тету (акт впровадження від 20.12.2007 р. № 4 ); при викладанні навчальної ди-сципліни "Конституційне право України" на юридичному факультеті Сумсько-го Національного аграрного університету (акт впровадження від 21.12.2007 р. № 4).
Теоретичні розробки, викладені у дисертації, можуть застосовуватися у науково-дослідній роботі, в навчальному процесі, при розробці навчальних планів і програм з конституційного права України, конституційно-процесуального права, парламентського права на юридичних факультетах та правознавчих відділеннях вищих навчальних закладів, вони можуть викорис-товуватися аспірантами та студентами при підготовці наукових робіт.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослі-дженням. У ній не використані ідеї, що належать співавторам наукових публі-кацій. У процесі роботи над дисертацією автором досліджувалися й аналізува-лися вітчизняне та зарубіжне законодавство з питань парламентської діяльності та здійснення парламентського контролю, спеціальна наукова література з досліджуваних питань, практика діяльності Верховної Ради України у сфері парламентського контролю. Науковий аналіз досліджених матеріалів дав мож-ливість автору сформулювати ряд теоретичних висновків і розробити пропо-зиції, що носять самостійний, творчий характер.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні поло-ження та висновки дисертації були оприлюднені на науково-практичній кон-ференції "Концепція розвитку законодавства України", Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ – 1996; на науково-практичній конференції "Державно-правова реформа в Україні", Інститут законодавства Верховної Ра-ди України, Київ – 1997; науково-практичній конференції "Проблеми гармоні-зації законодавства України з міжнародним правом", Інститут законодавства Верховної ради України, Київ – 1998; на міжнародній науковій конференції "Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" 17-20 жовтня 2000 р. Національна Академія Наук України. Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, Київ – 2000; на міжнародній науково-практичній конференції "Парламентаризм в Україні: теорія та практика", Верховна Рада України, Інститут законодавства, Київ – 2001; на міжнародній науково-теоретичній конференції, присвяченій 80-річчю д.ю.н., проф. акад. АпрН Укра-їни В.З.Янчука. – Київ, 26-27 травня 2005р. НАУ, Київ – 2005; на студентсько-аспірантській науково-практичній конференції НАУ 22 лютого 2006 р. НАУ, Київ – 2006; на міжнародній науково-теоретичній конференції, присвяченій 5-річчю створення юридичного факультету Національного аграрного універси-тету. – Київ, 17-18 листопада 2006р. НАУ, Київ – 2006; на науково-практичній конференції молодих науковців НАУ. – Київ, 17 березня 2007 р. НАУ, Київ – 2007. Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного педагогічного університету ім. М. П. Драгоманова, на засіданнях відділу конституційного права та місцевого само-врядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, на міжкафедральному семінарі юридичного факультету ННІ Земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету.
Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено в монографії "Парламентський контроль в Украї-ні" (20 ум. друк. арк., видано у НПУ ім. М.П.Драгоманова, 2004 р.) та в 44 пу-блікаціях, 22 з яких у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.
Список литературы
ВИСНОВКИ
Формування й розвиток в Україні громадянського суспільства та відпові-дної йому демократичної, соціальної, правової держави можливе лише за умо-ви забезпечення ефективного контролю за додержанням в країні принципу верховенства права, контролю за відповідністю Конституції, Законам України практики їх реалізації державою і суспільством. Такий контроль, насамперед, має здійснюватися з боку народу, як першоджерела влади, яку він реалізує, зо-крема, через сформований ним єдиний загальнодержавний, представницький орган державної влади – Верховну Раду України.
Прогресивний розвиток Української держави, розбудова її державного механізму обумовлює необхідність вдосконалення різних публічновладних ін-ститутів. Ефективність здійснення державним механізмом України управління суспільними і державними справами, підвищення ролі і значення держави у реалізації основних її функцій, у вирішальній мірі залежить від подальшого розвитку і вдосконалення парламентаризму в Україні.
Необхідно відмітити, що з проголошенням України незалежною і суве-ренною державою, провідним принципом побудови і функціонування держав-ної влади було визнано принцип поділу влади, який дістав закріплення на кон-ституційному рівні. Однак на практиці впровадження відміченого принципу відбувалося не просто. Найбільш серйозною проблемою, що виникла у зв'язку із перебудовою державного механізму на засадах розподілу влади, стала затя-жна конфронтація між законодавчою і виконавчою гілками влади, яка негати-вно позначилася, зокрема, на ефективності діяльності Верховної Ради України, що негативно вплинуло і на процес розвитку українського парламентаризму. Відмічене обумовило потребу розробки заходів, що спрямовані на:
а) досягнення взаємодії між всіма гілками влади, що є обов'язковою пере-думовою ефективного функціонування держави;
б) реформування органів, що уособлюють і представляють відповідні гіл-ки державної влади, відповідно до єдиних засад державно-правової реформи в Україні.
Визначення в Конституції України 1996 року статусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні – парламенту, відіг-рало надзвичайно важливу роль як необхідна конституційна передумова утве-рдження і розвитку українського парламентаризму.
Одним із визначальних напрямів розвитку парламентаризму в Україні є розв'язання комплексу проблем, що пов'язані із законодавчим оформленням та забезпеченням реалізації функції парламентського контролю. Необхідність не-відкладного вирішення зазначених проблем обумовлена тим, що саме від сту-пеню дійовості контрольної діяльності парламенту безпосередньо залежить ефективність реалізації законів, забезпечення законності в країні.
Проведене дослідження показало, що порівняно із законодавчою, устано-вчою, бюджетно-фінансовою та іншими функціями Верховної Ради України, які мають відповідне законодавче забезпечення, його контрольна функція не достатньо чітко оформлена на законодавчому рівні. Слід зазначити, що із при-йняттям у 1996 році Конституції України, було суттєво обмежено повнова-ження парламенту щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади. На конституційному рівні не було передбачено право Верховної Ради вислов-лювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів, не передбачалося пок-ладення контрольних повноважень на парламентські комітети, не визначалися повноваження тимчасових спеціальних і слідчих комісій Верховної Ради у сфері парламентського контролю.
Вченими, практичними працівниками різних органів та установ, були сформульовані і висунуті численні пропозиції з питань вдосконалення консти-туційної регламентації контрольних повноважень українського парламенту. Верховна Рада України 8 грудня 2004 року прийняла Закон України "Про вне-сення змін до Конституції України" ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, № 2, ст.44 ) в якому, у значній мірі враховані пропозиції щодо вдосконалення конституційного регулювання контрольних повноважень парламенту України. У наслідок цього значно розширені повноваження Верховної Ради у сфері кон-тролю, вдосконалена конституційна регламентація її контрольної функції.
Водночас необхідно зазначити, що ефективність контрольної діяльності Верховної Ради не можна визнати достатньо високою. Необхідність визначення механізмів усунення виявлених недоліків і проблем у реалізації парламентом України контрольної функції обумовила доцільність розв’язання в даному науковому дослідженні наступних завдань: – розробити теорію контрольної функції Верховної Ради; – дослідити методологічні та організаційно-правові аспекти реалізації Українським парламентом контрольної функції; – розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері парламентського контролю.
У дисертації досліджено: – парламентський контроль, як функція, що об'єктивно притаманна Верховній Раді України, як і парламентам переважної більшості країн світу; – характерні риси та ознаки контрольної функції парла-менту; – основні напрями парламентського контролю в Україні, організаційно-правові форм його здійснення; – місце і роль контрольної функції в системі функцій Верховної Ради України та співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю.
Вивчення й аналіз вітчизняного та зарубіжного законодавства, що регулює питання організації і здійснення парламентами контрольної функції, праць українських та зарубіжних вчених з розглядуваних проблем, дали можливість розробити питання теорії контрольної функції парламенту, як складової теорії парламентаризму, сформулювати наукові основи парламентського контролю в Україні, виявити прогалини в законодавчому регулюванні контрольної діяль-ності парламенту України і, на основі цього, визначити концептуальні підходи, форми і засоби їх вирішення.
До узагальнених основних теоретичних висновків та практичних рекоме-ндацій, що одержані дисертантом у наслідок проведеного дослідження, можна віднести нижче наведені.
Аналіз контролю у різних аспектах, а саме: як філософської категорії, як властивості, притаманної суспільству, як функції держави, виду її діяльності, дало можливість зробити висновок про те, що контроль є однією з основних функцій суспільства і держави. Як функція соціального управління, контроль об'єктивно необхідний, оскільки спрямовує процес управління відповідно до встановлених ідеальних моделей, коректуючи функціонування підконтрольно-го суб'єкта.
Функція контролю відіграє визначальну роль у здійсненні державної влади. Вона є складовою функцією майже всіх органів державної влади, виступаючи, в одних випадках – пріоритетною, в інших – центральною, а в окремих – навіть способом чи формою їхньої діяльності. Призначення контролю полягає в тому, що він, виступаючи одним із видів діяльності держави по здійсненню державної влади, спрямований на підвищення ефективності діяльності органів державної влади і забезпечення захисту інтересів людини, суспільства, держави, шляхом посилення відповідальності цих органів і їхніх посадових осіб за виконання покладених на них повноважень. Контроль відіграє надзвичайно велику роль та має визначальне значення у реалізації конституційного принципу відповідальності держави, в особі її органів, перед людиною і суспільством за свою діяльність. В кінцевому підсумку, ступінь захищеності прав особи у великій мірі залежить і обумовлюється рівнем контрольної діяльності державних органів, реальністю і ефективністю здійснення ними контрольної функції.
Проведені дослідження й аналіз питань ролі і призначення контролю у ді-яльності органів державної влади дали підстави для висновку про те, що конт-роль, як функція, притаманний всім гілкам влади і є невід'ємним елементом у діяльності органів, які представляють окремі гілки державної влади, а також органів, що не належать до жодної із них, як то Президент України. Контроль-на функція займає одне із визначальних місць у механізмі стримувань і проти-ваг у взаємодії між законодавчою, виконавчою, судовою владою та главою держави – Президентом України.
Принцип поділу влади, що запроваджений в організації і функціонуванні органів державної влади України, органічно поєднується із механізмом стри-мувань і противаг. Завдяки цьому у кожної із гілок державної влади є певний обсяг контрольних повноважень, що забезпечують можливість всім гілкам влади контролювати одна одну, здійснювати нагляд за законністю. Такий спосіб нагляду і контролю стримує і урівноважує діяльність органів, що представ-ляють кожну із гілок державної влади. В цих умовах проявляється одна із важ-ливих властивостей контролю, яка характеризує контроль не як самостійну контрольну владу, а як невід'ємний елемент законодавчої, виконавчої та судо-вої влади. Виступаючи у якості самостійної функції органів різних гілок влади, контроль, водночас, являє собою стадію, етап, що має місце при реалізації будь-якої із функцій органів державної влади. Як невід'ємний елемент законо-давчої, виконавчої та судової влади, контроль набуває специфічних характер-них рис та ознак, які обумовлені тим, що він органічно пов'язаний з іншими функціями управління.
Провідне становище парламенту України у державному механізмі, його правовий статус як представницького органу всього народу України і єдиного органу законодавчої влади в державі, обумовлює особливе значення парламе-нтського контролю в системі державного контролю. Наявність контрольної функції у парламенту, яка охоплює певний комплекс його контрольних повно-важень стосовно діяльності виконавчої влади, інших владних структур не су-перечить, а навпаки, випливає із суті принципу поділу влади. Теорія і практика свідчать, що парламентський контроль виступає важливим засобом, який за-побігає безвідповідальній діяльності органів виконавчої влади, глави держави та інших владних установ. Таким чином, парламентський контроль становить важливий елемент механізму стримувань і противаг у взаємодії із різними гіл-ками влади, що забезпечує найбільш оптимальну побудову державного меха-нізму країни і ефективну його діяльність.
Наукове дослідження питань про теорію функцій парламенту займає одне із провідних місць у розробці і розвитку теорії парламентаризму.
Виявлення загальнотеоретичних ознак функцій органів державної влади стало основою для визначення, у результаті проведеного дослідження, специ-фічних ознак парламентських функцій, через які проявляються особливі риси функцій Верховної Ради України як одного із найвищих органів державної влади в Україні. На основі виявлених характерних ознак парламентських фун-кцій сформульоване авторське визначення поняття "функції Верховної Ради України":
Функції Верховної Ради України – це основні напрями та види діяльності даного органу державної влади, в яких має свій вираз сутність, зміст та соці-альне призначення парламенту, як провідної структурно-організаційної скла-дової частини механізму української держави, представницького органу всьо-го народу України, що здійснюються відповідно до визначеної Конституцією і законами України його компетенції.
Запропоноване автором визначення поняття функцій Верховної Ради України дає можливість зрозуміти конституційно-правову природу парламенту України, виділити його функції серед функцій інших елементів державного механізму України.
Функції парламенту тісно взаємопов'язані між собою і в сукупності ста-новлять цілісну систему діяльності парламенту. Кожна із функцій відіграє са-мостійну роль у діяльності Верховної Ради, але між ними існує тісний зв'язок і взаємодія, які обумовлюються і визначаються єдністю мети і завдань її діяль-ності.
Контрольна функція Верховної Ради України об’єктивно випливає із са-мого права Українського народу, як першоджерела всієї влади, на здійснення контролю за діяльністю органів держави, через які влада реалізується. Вона обумовлена самим статусом українського парламенту як представницького ор-гану всього народу. Розглядувана функція парламенту України, водночас, пе-ребуває у тісному зв’язку із реалізацією принципу верховенства права, що встановлений в конституції України і втілюється у життєдіяльності українсь-кого суспільства і держави. Виходячи із того, що принцип верховенства права обґрунтовується і має своїм першоджерелом природні права людини, а кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною (ст. 21 Загальної декларації прав людини), є підстави для висновку, що контрольна функція па-рламенту бере свій початок від права народу на здійснення контролю за діяль-ністю органів державної влади. Оскільки, відповідно до статті 5 конституції України, народ України є єдиним джерелом всієї влади в Україні, то саме воля народу є визначальною для всіх органів влади і народ має безумовне право на здійснення контролю за їх діяльністю. Зазначені положення стали підставою для висновку про те, що саме народ, як першоджерело всієї влади в Україні, має пріоритетне право на здійснення, через сформований ним парламент, кон-тролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самовряду-вання.
Контроль, який здійснюється парламентом, є одним із проявів реалізації ним державної влади, є виявом владної діяльності суб'єктів, які уповноважені законодавством на здійснення функції парламентського контролю. Проведене дослідження приводить до висновку, що сутність парламентського контролю як однієї із основних функцій парламенту полягає, насамперед: – у виявленні, отриманні об'єктивних і достовірних відомостей, інформації щодо ситуації у тій чи іншій підконтрольній йому сфері життєдіяльності суспільства і держави; – у проведенні аналізу й узагальнення отриманих даних, інформації; – у їх співставленні із вимогами законодавства та, на цій основі, – у оцінці такої ін-формації з позицій встановлення відповідності діянь та нормативно-правових актів підконтрольних суб’єктів приписам закону і, у випадках виявлення по-рушень законодавства з боку підконтрольних суб'єктів – у вжитті заходів щодо усунення виявлених порушень.
Завдання парламентського контролю, як показало проведене дослідження, полягає не лише у встановленні відповідності Конституції та законам України діяльності підконтрольних суб'єктів на території України або в межах її інте-ресів за кордоном, але й у здійсненні комплексу дій, які спрямовані на:
• визначення доцільності, соціально-економічної та політичної обґрун-тованості діяльності підконтрольних суб'єктів;
• виявлення причин незаконної або недоцільної діяльності підконтроль-них суб'єктів;
• вжиття заходів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію їхньої діяльності;
• вжиття заходів щодо притягнення підконтрольних суб'єктів, які допус-тили порушення законодавства, до відповідальності;
• розробка заходів щодо запобігання порушень законодавства.
Наведені вище положення дали підстави для висновку про те, що контро-льна діяльність парламенту виступає водночас і у якості правоохоронної дія-льності. Про такий її характер свідчить те, що діяльність парламенту по здійс-ненню контролю спрямована на виявлення і припинення неправомірних дій фізичних і юридичних осіб, застосування до порушників заходів державного впливу.
Найбільш характерними ознаками та складовими функції парламентського контролю, через які розкриваються основні властивості цієї функції, є, як показав проведений аналіз, наступні:
• плановий характер контрольної діяльності парламенту;
• цільове призначення парламентського контролю;
• здійснення парламентського контролю у чітко визначених законодав-ством межах;
• спрямованість на виявлення та збір інформації стосовно діяльності пі-дконтрольних суб'єктів з метою встановлення її відповідності приписам законів України;
• обов'язковість узагальнення й аналіз отриманої інформації;
• обов'язковість співставлення отриманої інформації щодо діяльності пі-дконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинного законодавства;
• обов'язковість оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконт-рольних суб'єктів;
• встановлення невідповідності, порушень, відхилень від вимог законо-давства з боку підконтрольних суб'єктів, оцінка виявлених порушень;
• спрямованість на формулювання вимог та пропозицій щодо шляхів усунення допущених порушень і недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів;
• спрямованість на вжиття визначених у законодавстві заходів щодо усунення виявлених порушень, допущених підконтрольними суб'єктами та притягнення винних у порушенні суб'єктів до відповідальності;
• спрямованість на розробку заходів щодо запобігання у майбутньому допущення порушень законодавства.
Базуючись на понятті й виявлених основних ознаках функцій Верховної Ради України, виходячи із визначених характерних ознак й елементів функції парламентського контролю та спираючись на загальне розуміння контролю як певної цілеспрямованої, свідомої діяльності, сформульоване таке авторське визначення поняття "функція парламентського контролю":
Функція парламентського контролю – це одна із основних функцій Верхо-вної Ради України, що охоплює всі напрями і види її контрольної діяльності, реалізується у визначених Конституцією та законами України межах і прояв-ляється у здійсненні парламентом юридично значимих дій, спрямованих на ви-значення ступеня відповідності діяльності та правових актів підконтрольних суб'єктів законам України, шляхом виявлення, отримання, аналізу, узагальнен-ня отриманих даних, інформації з питань контролю, її оцінки на основі спів-ставлення із приписами закону, та, при виявленні порушень, – застосуванні встановлених у законодавстві санкцій та інших заходів впливу щодо усунення виявлених порушень та запобігання їх у майбутньому.
Таким чином, парламентський контроль здійснюється на основі норм Конституції і законів України і тягне юридичну відповідальність суб'єктів права за невиконання вимог правових норм.
Проведений розгляд загальнотеоретичних положень щодо сутності функ-цій держави та її органів, основних напрямів їхньої діяльності, дали підстави для висновку, що зміст контрольної функції Верховної Ради України обумов-лений і визначається насамперед основними напрямами контрольної діяльності парламенту. В них знаходить свій прояв сутність та соціальне призначення парламенту, як структурно-організаційної складової частини механізму украї-нської держави.
Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України випливають із самого її статусу як представницького органу всього Українського народу. Проведений аналіз приводить до висновку, що контрольна функція парламен-ту, основні напрями його контрольної діяльності своїм корінням мають ви-знання права народу на здійснення контролю за діяльністю органів державної влади і, тим самим, є втіленням принципу верховенства права.
Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України визначаються предметами відання парламенту та обсягом його контрольних повноважень, їх правовим забезпеченням. Аналіз положень статті 6 та статті 19 Конституції України приводять до висновку, що основні напрями контрольної діяльності Верховної ради України безумовно мають визначатися, насамперед, Консти-туцією України та, на її основі – законами України.
Аналіз положень конституційного законодавства дав підстави для висно-вку, що напрямами здійснення Верховною Радою України функції парламент-ського контролю є:
- контроль за виконанням законів України та інших актів, що прийняті парламентом;
- контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і грома-дянина;
- контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;
- контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України;
- контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Держав-ним бюджетом України;
- контроль за діяльністю Президента України;
- контроль за діяльністю органів державної влади, посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або за її згодою;
- внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів Укра-їни, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійс-нення ними своїх повноважень.
Таким чином, напрями контрольної діяльності Верховної Ради України стосуються різних сфер суспільного і державного життя, і охоплюють значну частину відносин, які виникають у процесі діяльності органів різних гілок державної влади.
Проведений розгляд й аналіз визначених у законодавстві України напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України дав підстави для висновку про наявність, серед всіх напрямів парламентського контролю, основних його напрямів. Існування основних напрямів парламентського контролю об'єктивно зумовлено тим, що, як показав аналіз питань парламентської діяльності у різ-них країнах світу, серед всіх функцій парламенту прийнято розрізняти абсо-лютні, тобто такі, що безумовно притаманні парламентові, мають здійснюва-тися виключно ним і ні за яких обставин не можуть виконуватися іншими ор-ганами, і так звані відносні, тобто такі, що обумовлюються формою правління, яка існує в державі, іншими чинниками, які , за певних обставин, можуть деле-гуватися парламентом на певний час іншим органам державної влади. До аб-солютних функцій парламентів, як прийнято вважати, належать, зокрема, за-конодавча, бюджетно-фінансова, забезпечення додержання прав і свобод лю-дини та деякі інші. Звідси – зазначені сфери є найважливішими у здійсненні контролю, що свідчить про провідне значення названих напрямів контролю і дає підстави визначати їх, як основні.
Проведене дослідження показало, що контроль Верховної Ради України за належною реалізацією прийнятих нею законів та інших рішень, виступає одним із важливих засобів втілення їх у життя. Реалізація Верховною Радою України контрольної функції у названому напрямі поширюється фактично на переважну більшість сфер діяльності різних органів державної влади, органів місцевого самоврядування у розумінні визначення відповідності діяльності цих органів законам та іншим, прийнятим парламентом актам, дотримання їх вимог у практичній діяльності підконтрольних парламентові суб’єктів. Здійснюваний Верховною Радою контроль у розглядуваному напрямі становить реальну гарантію того, що влада в Україні діє відповідно до вимог, мети і змісту законів верховної Ради України.
Поряд із тим, через здійснення такого контролю, визначається ступінь ефективності регулювання прийнятими парламентом законодавчими актами відповідних суспільних відносин. Тим самим, парламент, реалізуючи контро-льні повноваження щодо дотримання законів підконтрольними йому суб'єкта-ми, з другого боку, здійснює оцінку результатів реалізації ним законодавчої функції на основі визначення ступеню дійовості законодавчої регламентації суспільних відносин.
На основі вивчення й аналізу положень конституційного законодавства України зроблено висновок, що до основних складових названого напряму ко-нтрольної діяльності Українського парламенту належать: - контроль за вико-нанням прийнятих парламентом законів та інших актів у діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів та інших актів у діяльності Президента Украї-ни; - контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів у діяльності органів державної влади, посадових осіб, які обираються, призна-чаються, затверджуються Верховною Радою України або за її згодою; - конт-роль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів, органами Автономної республіки Крим, органами та посадовими особами місцевого са-моврядування.
Аналіз положень Конституції України показав, що безпосередньо в її но-рмах не передбачено повноважень Верховної Ради щодо здійснення контролю за виконанням законів та інших, прийнятих нею актів. В роботі доведено, що Верховна Рада України, як єдиний орган законодавчої влади, має забезпечувати практичну реалізацію прийнятих нею законів та здійснювати контроль за неухильним виконанням їх вимог всіма суб'єктами правовідносин. Наявність у парламенту повноважень щодо здійснення контролю у зазначеному напрямі де-факто підтверджене прийняттям ряду законів, якими передбачається здійснення Верховною Радою контролю за виконанням законів (напр. Закон України "Про боротьбу з корупцією" ) та ін. Спираючись на результати проведеного аналізу, у дисертації зроблено висновок про необхідність вдосконалення конституційної регламентації розглядуваного питання, зокрема, шляхом внесення доповнення до Конституції України, яким встановити, що парламентський контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом актів, здійснюється виключно Верховною Радою України. Зазначеним доповненням одночасно будуть усунуті неузгодженості між Конституцією та відповідними законами України.
Зважаючи на те, що діяльність Верховної Ради по здійсненню контролю за виконанням чинних законів є найбільш всеосяжною, її необхідно розглядати як основний напрям парламентського контролю в Україні. Проведений аналіз приводить до висновку, що вдосконалення контрольної діяльності Верховної Ради України обумовлює необхідність приділити особливу увагу питанням здійснення нею контролю за реалізацією законів, за ефективністю регулювання ними суспільних відносин, як найбільш всеосяжному напряму парламентського контролю. Особлива увага має бути приділена вдосконаленню законодавчого регулювання, поряд із всіма напрямами, реалізації парламентом України контрольної функції, здійсненню ним контролю за реалізацією законів та інших актів, як основного напряму парламентського контролю. При цьому надзвичайно важливим є оптимальне вирішення найбільш принципових питань і, зокрема: - визнання і встановлення на конституційному рівні того, що здійснення контролю за виконанням законів та інших, прийнятих Верховною Радою України актів, належить до виключної компетенції парламенту України; - чітке визначення напрямів та меж компетенції контролю українського парламенту за виконанням законів України та інших рішень, що прийняті Вер-ховною Радою.
Світовий досвід розвитку суспільства переконливо доводить, що здобуття демократії, побудова правової держави та її соціально-економічне процвітання неможливе без визнання та забезпечення прав і свобод людини. Верховна Рада України, як орган, що формується безпосередньо народом України і представ-ляє весь Український народ, займає особливе місце серед органів, на які пок-ладено повноваження по забезпеченню прав людини. У діяльності Верховної Ради України, ефективним інструментом забезпечення прав людини виступає парламентський контроль у розглядуваній сфері. Розглядуваний напрям конт-рольної діяльності парламенту України охоплює майже усі сфери життєдіяль-ності людини. Верховна Рада здійснює функцію парламентського контролю у розглядуваному напрямі безпосередньо, через діяльність спеціалізованих комі-тетів парламенту, його тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, депутатів, через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, через проведення парламентських слухань, "Днів уряду України", направлення депутатських запитів та звернень, проведення розслідувань з зазначених питань та ін.
Розгляд й аналіз питань контрольної діяльності Верховної Ради України за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина показав, що потенціал парламентського контролю у сфері прав людини на сьогодні на-лежним чином не реалізований. Завдання щодо забезпечення ефективного ко-нтролю з боку Верховної Ради України за додержанням прав людини в Україні обумовлюють, насамперед, здійснення заходів, спрямованих на вдосконалення роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Це вимагає також підвищення ефективності контрольної діяльності комітетів українського парламенту, його тимчасових спеціальних та слідчих комісій, народних депу-татів України по забезпеченню додержання конституційних прав людини в Україні.
Запровадження на конституційному рівні в Україні інституту Уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини стало важливим фактором, що забезпечує утвердження і розвиток України демократичною, правовою держа-вою. Це посприяло розвитку демократичних процесів у нашій державі, що спрямовані на реалізацію конституційного положення, за яким людина визна-ється найвищою соціальною цінністю, посиленню гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина. Однак, як показало дослідження, функціону-вання розглядуваного інституту, через який здійснюється парламентський ко-нтроль у сфері забезпечення прав людини, який водночас є інститутом право-вого захисту, що доповнює існуючі засоби захисту та забезпечення конститу-ційних прав і свобод людини і громадянина в системі правозахисного держав-ного механізму, вимагає подальшого вдосконалення. Насамперед, потребують вдосконалення відповідні норми Конституції України, Закон "Про уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини", інші закони, що регулюють діяльність парламентського омбудсмана, усунення прогалин, неузгодженостей і суперечностей у них. З іншого боку, необхідне підвищення ефективності дія-льності самого Уповноваженого, більш чітке виконання ним у повному обсязі передбачених Законом прав та обов'язків.
Проведений аналіз показав, що відсутність у Уповноваженого з прав лю-дини права на законодавчу ініціативу позбавляє його дієвої форми захисту та контролю за додержанням прав людини. З огляду на це, уявляється доцільним внести доповнення до статті 93 Конституції України, якими передбачити наяв-ність права законодавчої ініціативи у Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Забезпечення дійового і ефективного парламентського контролю за доде-ржанням прав людини на всіх рівнях та у різних сферах обумовлює потребу запровадження представників Уповноваженого з прав людини на місцевому рівні та його представників з певних питань. Це забезпечить можливість своє-часно і оперативно виявляти першочергові проблеми у реалізації та захисті прав людини в Україні, та визначати шляхи їх розв'язання. Таким чином, з ме-тою створення надійної правової основи щодо забезпечення дійового парламе-нтського контролю у сфері прав людини в Україні, необхідне проведення зна-чного вдосконалення норм законодавства, що регулюють діяльність Уповно-важеного з прав людини, шляхом усунення зазначених та інших виявлених не-доліків і прогалин в ньому.
Як показав проведений аналіз , забезпечення основних прав і свобод лю-дини і громадянина, у великій мірі залежить від якості контрольної діяльності структур українського парламенту, а саме – комітетів, тимчасових слідчих та тимчасових спеціальних комісій. З огляду на те, що комітети Верховної Ради, в силу свого правового статусу забезпечують безперервність її функціонування, контрольна їх діяльність у розглядуваному напрямі парламентського контролю сприяє підвищенню ефективності здійснення Верховною Радою контрольної функції. Аналіз Положень Конституції та Закону "Про комітети Верховної Ради України" свідчить, що правове регулювання контрольної діяльності комітетів парламенту вимагає значного вдосконалення. Поряд із необхідністю встановлення на рівні Конституції напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України та її комітетів, потребує вдосконалення Закон "Про комітети Верховної Ради України". В Законі необхідно, зокрема, чітко визначити пов-новаження комітетів щодо здійснення контролю за додержанням конституцій-них прав і свобод людини і громадянина в Україні, врегулювати питання і по-рядок взаємодії комітетів з іншими органами і структурами, що уповноважені забезпечувати права і свободи людини в Україні. З метою вдосконалення За-кону "Про комітети Верховної Ради України" стосовно посилення ролі коміте-тів парламенту у здійсненні контрольних повноважень за додержанням кон-ституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні, уявляється доціль-ним внести зміни до деяких його статей (див. розділ 3.2 даної роботи).
Важливу роль у механізмі здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю за додержанням прав людини покликані відігравати тимчасові слідчі комісії. Однак, їхню діяльність, як показав проведений аналіз, не можна визнати достатньо ефективною і результативною. Не достатньо ефективна діяльність тимчасових комісій є наслідком того, що законодавча база, яка регламентує їх діяльність, не в повній мірі відповідає положенням Конституції, є недостатньо досконалою, що проявляється, зокрема, у відсутно-сті санкцій за невиконання вимог комісії. З іншого боку, названі комісії не у повній мірі використовують свої повноваження щодо здійснення контролю.
Проведений аналіз показав, що у реалізації функції парламентського кон-тролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, найбільш високий рівень ефективності досягається при умові тісної взаємодії між всіма суб'єктами, які уповноважені законом на здійснення такого контро-лю. Для досягнення найбільшої ефективності у здійсненні контролю в розгля-дуваному напрямі, комітети Верховної Ради України, її тимчасові спеціальні та слідчі комісії мають тісно взаємодіяти та співпрацювати із Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, його представниками та консультативною ра-дою Уповноваженого. Коло питань, у яких зазначеним суб'єктам доцільно співпрацювати, є досить широким. Це, зокрема, законотворча діяльність Вер-ховної Ради України у питаннях законодавчого забезпечення прав і свобод людини і громадянина, доопрацювання законопроектів та інших актів парла-менту, що безпосередньо стосуються забезпечення прав і свобод; при виявлен-ні, отриманні, обміні інформацією з питань забезпечення прав і свобод людини, а також при здійсненні розслідування фактів порушення основних прав і свобод людини і громадянина в Україні, при організації і проведенні парламентських слухань з питань прав людини, при організації і проведенні "Дня уряду України" тощо. З метою підвищення ефективності взаємодії між парламе-нтськими комітетами, комісіями та Уповноваженим Верховної ради з прав лю-дини уявляється доцільним:
- детально, всебічно врегулювати на рівні Закону "Про парламентський контроль в Україні" та інших законів відносини між Уповноваженим і струк-турами Верховної Ради України під час здійснення ними контрольних повно-важень;
- законодавчо встановити порядок взаємодії зазначених інституцій;
- розробити і прийняти єдину державну концепцію забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні з тим, щоб діяльність усіх інституцій механізму забезпечення прав і свобод особи здійснювалася на єдиній основі, мала єдині мету та напрямки роботи у цій сфері суспільних відносин.
Питання про права людини, як показало дослідження, по суті проходять через всі форми контрольної діяльності парламенту. Проведений аналіз дав пі-дстави для висновку, що контроль за додержанням конституційних прав лю-дини в Україні становить один із пріоритетних напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України.
В утвердженні демократичних засад розвитку і функціонування Українсь-кої держави, вирішальне значення має послідовне й ефективне здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади і, насамперед – уряду України, як найвищого органу в системі органів виконавчої влади. Через виконавчу владу, насамперед, реалізуються закони та інші прийняті Верховною Радою рішення. Досвід свідчить, що в умовах, коли не передбачений у законодавстві і не застосовується на практиці контроль парламенту стосовно додержання законності у діяльності виконавчої влади, вона перестає виконувати своє функціональне призначення, швидко перетворюючись у монополіста всієї влади. Проведений аналіз дав підстави для висновку, що забезпечення Верховною Радою реального ефективного контролю за діяльністю органів виконавчої влади є одним із найважливіших завдань та одним із пріоритетних напрямів функціонування Українського парламенту.
Завдання Верховної Ради України щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади, аналіз змісту відповідних положень Конституції України, законів України дали підстави виділити, в межах контролю за функціонуванням виконавчої влади, як напряму контрольної діяльності парламенту України, ряд складових названого напряму парламентського контролю (див. 3.4.).
Аналіз конституційних положень (п. 11 ст. 85 Конституції ) приводить до висновку, що схвалення Верховною Радою Програми діяльності уряду України немає підстав розглядати як певну процедуру отримання довіри від парламенту у загальноприйнятому розумінні цього терміну у теорії парламентаризму. Мова про довіру з боку парламенту до уряду в даному разі не йде з огляду на те, що не схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів не тягне автоматично (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставки. З іншого боку, уявляється малоймовірним внесення питання про відповідальність Кабінету Міністрів України під час обговорення Програми його діяльності, оскільки цьому передує, у відповідністю із змінами до Конституції – призна-чення Верховною Радою за поданням Президента Прем'єр-міністра України. Схвалення парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів України не-обхідно розглядати як гарантію того, що протягом року після її схвалення, па-рламент не буде порушувати питання про відповідальність уряду.
З огляду на те, що Конституцією України передбачений обов'язок уряду подавати програму своєї діяльності, яка має бути схвалена парламентом, він повинен керуватися цією програмою протягом всього періоду своєї роботи, оскільки саме у програмі уряд викладає своє бачення підходів до розв'язання існуючих у державі і суспільстві проблем. Не узгодження дій Кабінету Мініст-рів із програмою його діяльності, є однією із підстав для порушення у парла-менті питання про його відповідальність, оскільки це означає, що уряд не спроможний діяти відповідно до своєї програми, а отже, не виконує своє фун-кціональне призначення.
Аналіз положень законодавства України приводить до висновку, що дія-льність парламенту стосовно розгляду програми діяльності уряду можна було б вважати дієвим контролем за його роботою, якби Конституцією було перед-бачено обов'язок уряду відповідати за результати виконання програми його ді-яльності. У прийнятому Верховною Радою України у березні 2006 року Регла-менті Верховної Ради України передбачені повноваження парламенту щодо здійснення контролю за виконанням урядом програми його діяльності. Оскіль-ки в Конституції України не встановлене право парламенту здійснювати конт-роль за виконанням урядом названої програми, яке передбачено Регламентом Верховної Ради України, існує невідповідність між положеннями Конституції та Регламентом Верховної Ради України.
Проведений аналіз дав підстави для висновку, що з метою забезпечення найбільш дійового контролю з боку Верховної ради за діяльністю уряду Укра-їни, до Конституції України доцільно внести доповнення, яким передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням Кабінетом Міністрів програми своєї діяльності та обов'язок уряду звітувати про хід виконання на-званої програми.
Аналіз положень Конституції України, відповідних законів, Регламенту Верховної Ради України, питань практичної діяльності Верховної Ради по здійсненню контрольних повноважень за діяльністю Кабінету Міністрів пока-зали, що хоч в Конституції, після внесення змін, до повноважень парламенту належить вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, однак в ній не встановлене права Верховної Ради висловлювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України. У наслі-док цього, Верховна Рада не вправі висловлювати недовіру до окремих членів уряду. Практика переконливо довела, що існуюча конституційна регламентація розглядуваного питання суттєво обмежує можливості Верховної Ради здій-снювати контрольну функцію щодо діяльності уряду у повному обсязі в наслі-док того, що не забезпечує можливостей парламенту здійснювати реальний правовий вплив на діяльність окремих членів уряду стосовно здійснення ними своїх повноважень, щодо забезпечення виконання Державного бюджету.
Таким чином, хоч Законом України "Про внесення змін до Конституції України" (від 8 грудня 2004 р.) значно розширено обсяг контрольних повно-важень парламенту України, однак стосовно здійснення контролю за діяльністю уряду та інших органів виконавчої влади, залишилося не достатньо чітко вирішеним на конституційному рівні питання щодо права Верховної Ради ви-словлювати недовіру окремим членам уряду. Не чіткість конституційного ре-гулювання зазначеного питання полягає в тому, що після внесених змін, поло-ження пункту 12 статті 85 Конституції, за яким до компетенції парламенту ві-днесено вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, не отримало розвитку у статтях 87 та 115 Консти-туції, які фактично деталізують контрольні повноваження парламенту стосовно діяльності уряду. Проведене дослідження дало підстави вважати за доцільне запропонувати внести доповнення до частини першої статті 87 та статті 115 Конституції і передбачити Серед повноважень Верховної Ради її право висло-влювати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України, що повинно мати своїм наслідком відставку їх з посади. Уявляється, що це стане більш ді-йовим засобом впливу Верховної Ради на виконавчу владу з метою забезпе-чення більш чіткого виконання органами цієї гілки влади Конституції і законів України, а отже, сприятиме найбільш ефективній їх діяльності.
Важлива роль у реалізації контролю Верховної Ради України за діяльністю Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади належить парламентським комітетам. Проведений аналіз приводить до висновку, що з метою підвищення дійовості контролю з боку комітетів Верховної Ради, як органів, що забезпечують безперервність здійснення контрольної функції парламенту, не-обхідно внести зміни й доповнення до Закону "Про комітети Верховної Ради України". Зокрема, уявляється доцільним встановити відповідні санкції щодо посадових осіб органів виконавчої влади за ненадання комітетам необхідної інформації та невиконання їхніх рекомендацій.
З метою оптимізації діяльності комітетів Верховної ради по здійсненню контрольних повноважень за діяльністю органів виконавчої влади доцільно врахувати позитивний досвід зарубіжних країн щодо організації роботи комі-тетів з урахуванням вітчизняних правових традицій та з огляду на прийняту в Україні форму державного правління. З цією метою необхідне внесення відпо-відних змін до Конституції України, Закону "Про комітети Верховної ради України", Регламенту Верховної Ради, якими доцільно передбачити, зокрема, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності "профільних" міністерств і відомств. Однак, даючи оцінку діяльності конкретного міністерства чи відомства або їх посадо-вих осіб, комітет не повинен мати повноваження щодо прийняття рішення сто-совно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення, на основі висновків комітетів, може приймати тільки Верховна Рада України. Це забезпечить під-вищення ефективності контрольної діяльності комітетів парламенту за функ-ціонуванням органів виконавчої влади, сприятиме підвищенню результативно-сті здійснення Верховною радою контрольної функції у розглядуваному на-прямі її діяльності.
Парламент, як орган, який приймає закон про Державний бюджет України та здійснює контроль за його виконанням, контролює надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання. Цей висновок прямо випли-ває із змісту статей 85 та 98 Конституції, Бюджетного Кодексу України, Закону про Державний бюджет України, оскільки повноваження щодо затвердження Державного бюджету та здійснення контролю за його виконанням передба-чають здійснення такого контролю у повному обсязі, тобто, – контролю за до-ходною та видатковою частинами бюджету за всіма показниками. Аналіз по-ложень Конституції України та відповідних законів, Бюджетного Кодексу України дав підстави для висновку, що діяльність парламенту України по здій-сненню контролю за виконанням Державного бюджету України , як напрям парламентського контролю, включає ряд складових (див. 3.5.).
Проведений аналіз таких напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України, як парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів Укра-їни та контроль у бюджетно-фінансовій сфері приводить до висновку про іс-нування зв'язків і взаємозалежності між ними. Така їх взаємопов'язаність обу-мовлена тим, що до компетенції уряду віднесенні питання підготовки проекту Закону про Державний бюджет держави, забезпечення його виконання, забез-печення виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо. Здійснення контролю у відмічених сферах, згідно із законодавством України, належить до компетенції українського парламенту.
Рівень ефективності здійснення парламентом України, парламентаріями, комітетами та тимчасовими комісіями парламенту своїх контрольних повно-важень об'єктивно обумовлений, поряд із іншими факторами, реальним і дійо-вим внутрішнім парламентським контролем. Практика свідчить, що від того, наскільки чіткою є організація роботи самого парламенту, його органів – комі-тетів, тимчасових комісій, апарату, інших структур залежить якість та ефекти-вність здійснення парламентом всіх властивих йому функцій, зокрема, – реалі-зації його контрольної функції у всіх напрямах контрольної діяльності. Як по-казав проведений в роботі аналіз контрольної діяльності Верховної Ради Укра-їни, відповідність діянь народних депутатів, діяльності комітетів, тимчасових комісій, інших структур парламенту вимогам Конституції України, законів, Регламенту Верховної Ради України, інших, прийнятих парламентом актів за-безпечується саме завдяки здійсненню внутрішнього парламентського контро-лю. Таким чином, забезпечення дійового внутріпарламентського контролю за діяльністю народних депутатів України, Голови парламенту та його заступни-ків, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійс-нення ними своїх повноважень є важливим напрямом контрольної діяльності Верховної Ради України, що забезпечує організацію її роботи у відповідності із вимогами Конституції і законів України, а отже, є визначальною умовою її ефективної діяльності.
Проведені вивчення й аналіз норм законодавства України, питань реаліза-ції українським парламентом контрольної функції дали підстави для висновку, що серед всіх напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України, осно-вними слід вважати:
- контроль за виконанням прийнятих парламентом законів України та ін-ших актів;
- контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і грома-дянина;
- контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;
- контроль за виконанням Державного бюджету України, надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням.
Такий висновок ґрунтується на аналізі положень вітчизняного законодав-ства з питань реалізації Верховною Радою України функції контролю та зако-нодавства зарубіжних країн щодо парламентської діяльності по здійсненню контрольної функції. Інші напрями парламентського контролю тим чи іншим чином охоплюються названими основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради України. Всі вони, як показав проведений аналіз, певним чином взаємопов'язані між собою.
На основі проведеного аналізу положень Конституції та законів України, праць вчених, запропоноване таке визначення поняття "основні напрями пар-ламентського контролю":
Основні напрями парламентського контролю в Україні – це напрями кон-трольної діяльності Верховної Ради України, які обумовлені соціальним приз-наченням даного органу та відповідають основним сферам його суспільної і державної діяльності.
Належне вирішення зазначених питань вдосконалення реалізації Верхов-ною Радою України контрольної функції у всіх напрямах її контрольної діяль-ності сприятиме розвитку парламентського права в Україні, яке існує так чи інакше у кожній державі, конституційним ладом якої передбачено створення та функціонування парламенту. Стосовно ступеню розвиненості та ефективності дії положень цього права, то вони прямо пропорційні визначеному в Кон-ституції статусу парламенту та його ролі, яку реально він відіграє у державно-му і суспільному житті країни.
Розгляд й аналіз діяльності українського парламенту у сфері контролю через виявлення її спрямованості, дали можливість виявити види його діяльно-сті по здійсненню названої функції. Проведений аналіз показав, що діяльність парламенту України по реалізації контрольної функції виступає у таких видах:
а) планування контрольної діяльності парламенту;
б) виявлення, отримання інформації щодо процесів, які відбуваються у рі-зних сферах суспільного і державного життя, стосовно діяльності підконтро-льних парламентові суб'єктів;
в) аналіз отриманої інформації;
г) співставлення отриманої інформації, даних щодо діяльності підконтро-льних парламентові суб'єктів із приписами чинних законів та її оцінка;
д) встановлення невідповідності, порушень, відхилень від вимог законо-давства з боку підконтрольних суб'єктів;
е) висування вимог та пропозицій щодо усунення допущених порушень та недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів;
ж) вдосконалення законів та розробка заходів, що мають запобігати у майбутньому допущенню аналогічних порушень.
Напрями контрольної діяльності Верховної Ради України обумовлюють вибір і застосування відповідних форм контролю, що є найбільш оптимальни-ми для досягнення мети контролю. Контрольна функція здійснюється парла-ментом у різних формах, за допомогою застосування різноманітних засобів, способів, методів її реалізації. Проведений аналіз показав, що організаційно-правові форми здійснення парламентського контролю є похідними від більш складних категорій і явищ, і насамперед від такого складного явища яким є парламентаризм, як система взаємодії суспільства і держави.
Виходячи із того, що парламентський контроль є одним із видів держав-ного контролю та базуючись на загальнотеоретичних положеннях щодо понят-тя й характеристики форм державного контролю, запропоноване таке авторське визначення поняття "форма парламентського контролю":
Форма парламентського контролю – це зовнішній прояв змісту контро-льної діяльності парламенту в його конкретних контрольних діях, обумовле-ний повноваженнями парламенту, які встановлені в Конституції і законах України, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки.
Форми та способи здійснення парламентського контролю, як показало до-слідження теорії і практики діяльності парламентів різних країн, у значній мірі залежать від того, яка форма державного правління встановилася в тій чи іншій країні – парламентська, президентська, змішана. Виходячи із цього розріз-няються і форми здійснення парламентського контролю. Таким чином, засто-сування тих чи інших організаційно-правових форм парламентського контролю у різних країнах мають свої особливості, що обумовлені, насамперед формою державного правління, а також специфікою структури та організації пар-ламенту.
Аналіз Конституції України та законів показав, що питання, з яких здійс-нюється парламентський контроль в Україні, належать до числа найважливі-ших у життєдіяльності нашого суспільства і держави. Парламент України, здійснюючі функцію контролю, заслуховує звіти Кабінету Міністрів України, доповіді парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій, дані та інформацію, отриману у результаті депутатських запитів та звернень, звіти Рахункової палати, доповіді Уповноваженого верховної Ради з прав людини, проводить парламентські слухання та розслідування тощо.
Проведений аналіз конституційного законодавства України дав підстави для висновку про те, що Основними формами парламентського контролю в Україні є:
- депутатські запити;
- депутатські звернення;
- скликання позачергових сесій Верховної Ради України;
- парламентські слухання;
- парламентські розслідування;
- звіти Кабінету Міністрів України з бюджетно-фінансових та інших питань його діяльності;
- "День уряду України";
- резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України;
- звіти, доповіді органів, що формуються безпосередньо парламентом або за його участю;
- імпічмент щодо президента України;
- діяльність комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних та слідчих комісій;
- діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
- діяльність Рахункової палати.
Важливою формою парламентського контролю в Україні є Запит народ-ного депутата України. Запит депутата, що подається ним на сесії Верховної Ради України, є, як показало дослідження, безпосередньою формою контроль-ної діяльності Верховної Ради України, яка реалізується через відповідні пов-новаження членів парламенту.
Аналіз змісту ст. 86 Конституції України, ст. 15 Закону України "Про статус народного депутата України", Регламенту Верховної Ради України дав підстави для висновку, що немає підстав для того, щоб визначати депутатський запит формою парламентського контролю лише за виконавчою владою, як це має місце інколи у науковій літературі. Ця форма контролю у рівній мірі може застосовуватися, як до органів і посадових осіб виконавчої влади, так і до інших суб'єктів, що визначені у законодавстві.
Проведений аналіз показав, що незважаючи на те, що народні депутати України досить широко використовують право запиту, загалом стан контроль-ної діяльності у формі запитів не можна визнати задовільним. Аналіз практики реалізації депутатського запиту показав, що існує нагальна потреба підвищення його ролі і значення, насамперед у напрямку вдосконалення самої процедури реалізації депутатських запитів. Одним із шляхів вирішення зазначеної проблеми є, як показав проведений аналіз, по-перше - здійснення парламентом постійного контролю та аналізу стану реалізації запитів депутатів, по-друге - своєчасне і відповідне реагування на їх вимоги з боку суб'єктів, до яких вони адресовані. Необхідно також забезпечити беззастережне застосування перед-бачених у законодавстві засобів впливу і стягнення за порушення його норм щодо реагування на депутатський запит.
У ряді зарубіжних країн, як показало проведене дослідження, ефективним засобом парламентського контролю вважається інтерпеляція. Дослідження ін-ституту інтерпеляції показало, що важко погодитися із твердженням деяких авторів, які ототожнюють депутатський запит з інтерпеляцією. Аналіз вітчиз-няного та зарубіжного законодавства приводить до висновку, що за всіма ос-новними ознаками, окрім можливості звернення до членів уряду, інтерпеляція не відповідає критеріям депутатського запиту. Порівняльний аналіз норм за-конодавства України, якими регламентується інститут депутатського запиту, та законодавства зарубіжних країн, де передбачено інститут інтерпеляції показав, що по-перше, запит може бути адресовано до будь-якого із підконтрольних і підзвітних Верховній Раді органів та посадових осіб, в той час як інтерпеляція – лише до уряду; по-друге, на відміну від інтерпеляції, при застосуванні депутатського запиту суб'єкт, якому він адресований зобов'язаний дати та нього відповідь і не вправі відмовитись від цього.
Законодавством України така форма парламентського контролю за діяль-ністю Кабінету Міністрів України, як інститут інтерпеляції не передбачено, що, як уявляється, є значною прогалиною в ньому. Враховуючи позитивний зарубіжний досвід здійснення контролю з боку парламентів за діяльністю уря-дів та виходячи із вітчизняної практики реалізації парламентом України конт-рольних повноважень щодо функціонування Кабінету Міністрів України є під-стави для висновку про те, що встановлення в Україні серед форм парламент-ського контролю інтерпеляції сприятиме підвищенню ефективності проведення парламентом контролю щодо діяльності уряду, а отже, стане одним із вагомих засобів посилення дійовості парламентського контролю в цілому.
Порівняльний аналіз таких форм парламентського контролю, як депутат-ський запит та депутатське звернення приводить до висновку про те, що ці фо-рми контролю відрізняються, як за їх юридичною природою, так і за правовими наслідками. Зокрема, суттєва різниця виявляється у владному характері цих форм депутатської діяльності по здійсненню контролю. Якщо в випадку депу-татського запиту мова йде про вимогу , то у випадку звернення - йдеться про пропозицію. Існує різниця також у процедурі застосування названих форм ко-нтролю. Якщо запит може бути надіслано лише за наявності відповідного рі-шення Верховної Ради України, то депутатське звернення не потребує такої процедури і може бути надісланим до адресата самим депутатом.
Проведене дослідження показало, що вирішенню народним депутатом ба-гатьох питань, які віднесені законодавством до його компетенції, передує здій-снення ним контрольних повноважень. Так, реалізація народним депутатом права законодавчої ініціативи здійснюється на основі виявлення потреби у за-конодавчому регулюванні певних суспільних відносин, що встановлюється, як правило, в процесі здійснення контрольних повноважень парламентарія. Здій-снення народним депутатом повноважень, що охоплюються установчою, бю-джетно-фінансовою та іншими функціями парламенту, також пов'язане із реа-лізацією ним контрольних повноважень.
Дослідження показало, що в українському законодавстві в основному ви-значено обсяг контрольних повноважень народного депутата України, основні організаційно-правові форми їх реалізації. Народні депутати України беруть участь у здійсненні парламентського контролю безпосередньо на основі Кон-ституції України та Закону України "Про статус народного депутата України", інших законодавчих актів, а також через органи Верховної Ради України, до складу яких вони входять та за дорученням спеціальних суб'єктів парламент-ського контролю. Серед повноважень народного депутата України, які забез-печують здійснення Верховною Радою функції парламентського контролю, слід виділити такі, зокрема, права парламентарія, як: – право порушувати пи-тання про перевірку діяльності підприємств, установ і організацій, щодо яких є дані про порушення ними чинного законодавства; – право порушувати питання про проведення парламентських слухань, депутатських розслідувань з будь-якого питання; право народного депутата на запит і на звернення та ін. Розгляд й аналіз питань діяльності народних депутатів України щодо здійснення конт-рольних повноважень приводить до висновку, що не зважаючи на досить ши-роке коло повноважень українського парламентарія з контролю, потребують значного вдосконалення форми й процедура їх реалізації, запровадження нових форм контролю, зокрема, – інтерпеляції, вдосконалення чинного законо-давства, що встановлює обсяг контрольних повноважень депутата та регламе-нтує процедуру їх здійснення.
Проведене дослідження питань діяльності комітетів Верховної Ради України, як однієї із форм здійснення парламентом функції контролю, аналіз законодавства, яке регулює питання такої діяльності комітетів показав, що визначення функціонального призначення комітетів, сфера їх діяльності значно розширені в результаті внесення змін до Конституції України (08.12.2004). Відповідно до нової редакції статті 89 Конституції України, на комітети, поряд із виконанням інших функцій, покладається здійснення контрольних повноважень.
Виходячи із того значення, яке відіграють комітети у забезпеченні безпе-рервної і ефективної роботи парламенту України, встановлення в Конституції України норми, яка покладає на комітети Верховної Ради повноваження, що охоплюються функцією парламентського контролю, суттєво розширило мож-ливості Верховної Ради України по здійсненню контрольної функції через за-стосування такої форми контролю, як діяльність її комітетів і, одночасно, усу-нуло значну прогалину в конституційному законодавстві. Встановлення на рі-вні Конституції положення, за яким до компетенції парламентських комітетів віднесено здійснення контрольних повноважень, забезпечує підвищення ефек-тивності їх роботи та відповідальності у сфері здійснення ними контролю. Це, у свою чергу, сприяє досягненню мети при реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю. Водночас, це відхиляє будь-які запе-речення щодо конституційності їх контрольної діяльності, які мали місце в пе-ріод, коли на рівні Конституції здійснення комітетами контрольних повнова-жень не передбачалося, а Закон про комітети містив комплекс таких їх повно-важень, які реалізувались ними у практичній діяльності.
Аналіз змісту положень Закону "Про комітети Верховної Ради України" показує, що на комітети покладається здійснення досить значного комплексу контрольних повноважень (ст. ст. 5, 8, 10, 13, 18 та ін. Закону). Контрольні повноваження здійснюються комітетами практично у всіх напрямах діяльності Верховної Ради України по реалізації функції парламентського контролю. Слід зазначити, що комітети, як показує вивчення практики їх діяльності у сфері контролю, не завжди достатньо належним чином виконують передбачені законом свої контрольні повноваження. В наслідок цього знижується ефективність реалізації парламентом контрольної функції. Причинами такої ситуації є, з одного боку – недостатня увага з боку самих комітетів до виконання контрольних пов-новажень, а з другого – недоліки законодавства, що регулює діяльність комітетів. Проведений аналіз показує, що, особливо після внесення змін до Конституції України, Закон "Про комітети Верховної Ради України" потребує істотного вдосконалення. У Законі "Про комітети Верховної Ради України" необхідно передбачити, що контрольні повноваження, які охоплюються функцією парламентського контролю, здійснюються комітетами відповідно до напрямків їх роботи, профілю, спеціалізації, які мають відповідати основним напрямам реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю.
Серед форм парламентського контролю в Україні важливе місце займає діяльність тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України. Мета створення і характер діяльності цих органів свідчать, що вони беруть безпосередню участь у здійсненні Верховною радою України, по-ряд із іншими її функціями, також функції парламентського контролю.
Запровадження інституту парламентського розслідування є позитивним надбанням українського державотворення. Важливо, що правом проводити па-рламентське розслідування може скористатись парламентська меншість, оскі-льки для прийняття такого рішення достатньо 150 голосів народних депутатів України. Це право одне із визначальних в існуванні опозиційних сил у парла-менті, за допомогою якого вони здатні ефективно контролювати дії виконавчих структур, що мають підтримку парламентської більшості.
Аналіз норм законодавства, що регулює питання організації і діяльності тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій показує, що правове забезпечення функціонування відмічених органів вимагає значного вдоскона-лення. Однією із важливих проблем, що вимагають вирішення на законодав-чому рівні, є питання щодо можливості створення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з тих питань, які вже є предметам досудового слідства чи судового розгляду. При вирішенні зазначеного питання необхідно виходити з того, що в деяких випадках співіснування парламентського розслідування та розслідування спеціальних слідчих підрозділів правоохоронних органів вико-навчої влади та прокуратури може бути доцільним та ефективним. В зв’язку із цим, у законі необхідно передбачити, що у випадках утворення зазначених комісій, члени тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України несуть від-повідальність за навмисне розголошення даних попереднього слідства, які ста-ли їм відомі в ході паралельного розслідування, якщо органи попереднього ро-зслідування своїм мотивованим рішенням завчасно заборонять їм робити це з причин необхідності нерозголошення для подальшого успішного розслідуван-ня справи.
Проведений аналіз вітчизняної та зарубіжної практики застосування на-званої форми парламентського контролю показав, що доцільним є встановлен-ня права Українського парламенту, за результатами розгляду висновків слідчої комісії, подавати власні обґрунтовані висновки безпосередньо на розгляд суду. Це сприятиме вдосконаленню порядку реалізації висновків комісій і підвищить дійовість цієї форми парламентського контролю.
Важливе значення у забезпеченні найбільшої ефективності здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю належить, як показало дослідження, парламентським слуханням, які, серед усіх форм пар-ламентського контролю, вважаються однією з найбільш ефективних форм його здійснення.
Велике значення цієї форми контролю у забезпеченні ефективного здійс-нення парламентом України контрольної функції полягає у широких і гнучких зв'язках парламенту із громадськістю. Завдяки цьому забезпечується можли-вість одержання достовірної інформації про стан справ у державі і суспільстві, наданні їй всебічної і об'єктивної оцінки, вироблення своєчасних рекомендацій щодо створення механізмів, здатних реально підсилити дію законів, забезпе-чити втілення їх норм у життя, запобігти порушенням при здійсненні своїх по-вноважень підконтрольними парламентові суб’єктами. Однією з найсуттєвіших особливостей парламентських слухань, як форми парламентського контролю, є широке залучення громадськості до обговорення питань, що стають предметом слухань, а також засобів масової інформації для висвітлення цього контрольного заходу.
Зважаючи на велике значення парламентських слухань, як форми парла-ментського контролю, уявляється доцільним і необхідним детально врегулю-вати питання її застосування у Законах України: "Про парламентський конт-роль в Україні", "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народ-ного депутата України" та ін.
Аналіз контрольних повноважень Верховної Ради У
Стоимость доставки работы, в гривнах:
(при оплате в другой валюте, пересчет по курсу центрального банка на день оплаты)
50
Скачать бесплатно
21777.doc
Найти готовую работу
ЗАКАЗАТЬ
Обратная
связь:
Связаться
Вход для партнеров
Регистрация
Восстановить доступ
Материал для курсовых и дипломных работ
25.03.24
Іміджування в процесі функціонування державної влади
25.03.24
Політичний імідж як складова публічної взаємодії
25.03.24
Методологія сучасних іміджевих досліджень
Архив материала для курсовых и дипломных работ
Ссылки:
Счетчики:
© 2006-2022. Все права защищены.
Выполнение уникальных качественных работ - от эссе и реферата до диссертации. Заказ готовых, сдававшихся ранее работ.
