Поняття, об’єкт і правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти довкілля

Україна, проголосивши себе суверенною, незалежною, демократичною, соціальною й правовою державою, тим самим визнала, що існування й функціонування будь-яких інститутів у державі ґрунтується на принципах правової держави. Одним із таких принципів є принцип поділу влади [5] 1). Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу й судову (cт. 6 Конституції України). Це потребує наукового осмислення ідеї поділу влади, визначення її сучасного змісту, детального вивчення місця й ролі в механізмі правової держави контрольних і наглядових інститутів, зокрема й прокуратури.

У теорії особливо гостро дискутується проблема визначення місця прокуратури в системі поділу влади [6; 7; 8] 2). Пов’язано це з тим, що в Конституції України не визначено місце прокуратури в системі органів державної влади, що створює загрозу порушення принципу поділу державної влади [9; 10] 3).  У зв’язку з необхідністю реформування прокуратури в Україні гострота цих дискусій зросла [11] 4). Здебільшого суть їх зводиться до того, що прокуратуру намагаються віднести або до однієї із традиційних гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової), або визнати суб’єктом контрольно-наглядової гілки влади.

Так, деякі автори наполягають на тому, що  прокуратура  повинна перебувати при законодавчій владі [12] 1). Яких-небудь організаційно-правових механізмів, що зв’язують законодавчу владу й прокуратуру, вони не називають, а, власне кажучи, як основний аргумент наводять приналежність прокуратурі функції нагляду за додержанням законів будь-ким, якої вона позбавлена за Конституцією України. Таким чином, на сьогодні відсутні підстави для віднесення прокуратури до законодавчої гілки влади і визнання її спеціальним органом з реалізації функції парламентського нагляду за виконанням законів.

Адміністративно-владний характер повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах і при застосуванні інших мір примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи людини, певною мірою сприяє формуванню у деяких вчених і практиків поглядів на прокуратуру як орган виконавчої влади [13; 14; 15] 2). На нашу думку, зазначені функції прокуратури пов’язані з тим, що прокурор є суб’єктом кримінального переслідування. При їх здійсненні прокурор безпосередньо не займається забезпеченням виконання законів і підзаконних нормативних актів, управлінням державними справами, не приймає з цією метою управлінських рішень владного характеру, тобто не має ніякої адміністративної влади, тому прокурорській діяльності не властива жодна характерна ознака виконавчої влади. Таким чином, прокуратура не може бути віднесена до виконавчої  влади.

У цьому зв’язку не зовсім коректним є й рішення Європейського суду з прав людини в справі «Меріт проти України», прийняте 20 березня 2004 року. Європейський суд у своєму рішенні (п. 63), аналізуючи розділ VІІ Конституції України, вказав, що, найімовірніше, «... прокурори під час виконання своїх функцій перебувають під наглядом владних органів, що відносяться до виконавчої галузі влади». Тобто Європейський суд фактично визнав, що прокуратура в  Україні входить у систему органів виконавчої влади, обґрунтовуючи це процедурою призначення Генерального прокурора України. У рішенні в справі «Салов проти України» Європейський суд знову підтвердив цей висновок. І хоча, на наш погляд, такий висновок близький до висновків на кшталт «obiter dictum»  (попутно сказане), однак він має досить суттєве значення для реформування українського законодавства про прокуратуру.

По суті ж, правовий статус Генерального прокурора України кандидат на посаду, що обійматиме, набуває тільки після затвердження його кандидатури Верховною Радою України, а Президент лише представляє цю кандидатуру. Крім того, звільняє Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради України Президент України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокурору України, що є причиною його відставки з посади (ч. 1 ст. 122 Конституції України).

Однак інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору України багато в чому нівелює гарантії незалежності прокуратури 1). Як наслідок – Генерального прокурора України мають право звільнити з посади як Президент України, так і Верховна Рада України. Доцільно погодитися з Г. М. Татарчуком,  що в такий спосіб Генерального прокурора України поставили у залежність від політичних протистоянь і зробили дуже вразливим, аби адекватно протистояти фактам втручання у діяльність прокуратури. За своєю сутністю інститут недовіри є формою політичної відповідальності Генерального прокурора України, отож потребує скасування [11] 2). Оновлений порядок призначення й звільнення Генерального прокурора України дає змогу зробити систему «стримувань і противаг» ще більш дієвою. Важливим інструментом цієї системи й покликана бути прокуратура як орган державної влади.

Органи прокуратури України являють собою єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України (п. 1 ст. 6). Якби органи та посадові особи прокуратури були організаційно «прив’язані» до інших державних структур (судів або органів виконавчої влади), то, як визнає            М. В. Косюта, «... не було б підстав ні в теоретичному, ні в практичному плані стверджувати, що прокуратура являє собою самостійну гілку влади» [16] 1). Органи прокуратури – елемент цілісної системи органів державної влади, взаємозалежний з іншими елементами системи і водночас незалежний.

В Україні прокуратура не може відноситися й до судової влади. Конституція України встановлює, що правосуддя здійснюється тільки судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124). Проте у юридичній літературі наявна точка зору, прихильники якої обґрунтовують ідею про те, що прокуратура відноситься до судової влади, оскільки забезпечує реалізацію відповідних функцій судової влади, які поза прокурорською діяльністю залишилися б деклараціями [17] 2). Отже, прокуратура є незалежним органом у системі судової влади, на яку у сфері кримінального процесу покладаються: кримінальне переслідування в досудовому провадженні та підтримання  державного обвинувачення в суді; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове слідство; нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення, а також застосовують заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян [9] 3).

Як справедливо зауважує М. С. Шалумов, така ідея не тільки не ґрунтується на чинному законодавстві та положенні принципу поділу влади, а й прямо суперечить їм [18] 1). Виходячи із функціонального навантаження прокуратури, вона не може бути підсистемою у системі судової влади. Тому правий Ю. І. Крючко, вказуючи на те що йдеться про суто механічне, формальне віднесення прокуратури до зазначеної гілки влади [19] 2). До того ж, не враховуються ті обставини, що діяльність прокуратури не обмежується наглядом за виконанням законів, а включає також і кримінальне переслідування (обсяг якого із прийняттям нового КПК України для прокурора значно зросте), і координацію боротьби зі злочинністю, і реалізацію інших функцій. Включення в систему судової влади прокуратури як органу кримінального переслідування в будь-якій його формі – розслідування злочинів, підтримання обвинувачення в суді – зовсім неприпустимо, оскільки несумісне з формуванням правової держави [7] 3). Крім того, у теорії судова влада розуміється як система спеціальних органів держави – судів, які розв’язують у суспільстві в особливій процесуальній формі соціальні конфлікти правового характеру [5; 20; 21; 22] 4). Зважаючи на це, жоден інший державний орган, окрім суду, не може здійснювати судову владу, а відтак, бути її носієм.

Справді, прокуратура не здійснює ані правосуддя, ані нагляд за законністю діяльності судів. Кінцевою метою участі прокурора в розгляді судом конкретних справ є забезпечення прав і законних інтересів окремих осіб, а також інтересів держави. Організаційно органи прокуратури не входять у судову систему або в систему органів державної судової адміністрації, не підлеглі й не підзвітні цим органам. Таким чином, прокуратура не входить і не може входити до судової влади.

Поділ влади у державі – це немеханічне розмежування повноважень різних державних органів. Необхідно кожному з них надати право конституційного контролю над іншими органами, щоб жодна галузь влади не могла підкорити собі інші або переступити межі їхньої діяльності. До того ж, усі органи влади мають діяти в умовах взаємного співробітництва, забезпечуваного системою «стримувань і противаг» [23] 1). Ця система зумовлена практичною потребою так організувати функціонування органів влади, щоб вони могли виступати стосовно один одного як цілком самостійні та рівноправні [24] 2). Понад те, у світовій практиці при функціонуванні інститутів держави чіткого розмежування законодавчої, виконавчої й судової влади не існує. Цієї обставини не заперечують і зарубіжні вчені. Так, французький адміністративіст Р. Драго зазначає, що положення про практичне втілення принципу поділу влади у чистому вигляді суперечне, тому що жоден політичний режим його реально не здійснює [25] 3).

Р. С. Болдирєва також вважає, що кількість функцій держави зростає з розвитком суспільних відносин, тому «… поділ влади за схемою, запропонованою Ш. Монтеск’є, є лише окремий випадок більш загальної форми співвідношення різних державних структур при здійсненні ними єдиної державної влади» [26; 27] 4). У сучасній державі влада має безліч видів і підвидів, зокрема й таких, які не вписуються в реалії сучасної державності [28] 5). У цьому зв’язку виникає необхідність у вузькоорієнтованій спеціалізації органів держави.

Можливість існування поряд із законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади ще й контрольно-наглядової гілки державної влади як четвертої досліджували Ю. М. Грошевий, Ю. В. Кореневський, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, М. В. Цвік, В. Є. Чіркін та інші вчені, які до носіїв цієї влади відносять вищі органи держави, незалежні в здійсненні своїх функцій, організаційно відокремлені, наділені специфічними повноваженнями й сферою їхнього застосування.