Дослідження суб’єктів бюджетної відповідальності

Бюджетна відповідальність тісно пов’язана з нормами, що визначають склад і правовий статус суб’єктів бюджетного права. Цей зв’язок зумовлений тим, що коло суб’єктів бюджетної відповідальності безпосередньо залежить від суб’єктного складу бюджетних правовідносин, що не завжди враховується в наукових дослідженнях і в законодавстві.

Метою цього підрозділу є конкретизація кола суб’єктів бюджетної відповідальності, значення якої полягає в тому, що оскільки вона зумовлює перелік суб’єктів бюджетної відповідальності, то це впливає й на стан бюджетної дисципліни, одним із засобів забезпечення якої є бюджетна відповідальність.

У фінансово-правовій науці суб’єктами бюджетного права традиційно визнаються: 1) суспільно-територіальні утворення (держава, адміністративно-територіальні одиниці); 2) органи державної влади і місцевого самоврядування; 3) головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів; 4) Національний банк України; 5) бюджетні установи та інші юридичні особи, які можуть бути учасниками бюджетного процесу [168, c. 96].

Слід зазначити, що при порівнянні наведеного вище переліку суб’єктів бюджетного права з нормами Бюджетного кодексу України виникає питання про те, чому головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів поставлені на один рівень і суспільно-територіальними утвореннями (держава, адміністративно-територіальні одиниці) та органами державної влади й місцевого самоврядування?

Якщо розглянемо визначення понять «головний розпорядник» і «розпорядник» бюджетних коштів, що містяться в Бюджетному кодексі України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, то побачимо, що, відповідно до ст. 1 цього Кодексу, головні розпорядники бюджетних коштів – бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Розпорядник бюджетних коштів – бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення витрат бюджету. Одержувач бюджетних коштів – суб’єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету [21].

Особливо звернемо увагу на те, що органи влади можуть виступати також як адміністратори надходжень до бюджетів, хоча цього поняття в Бюджетному кодексі України немає, проте органи влади можуть виконувати такі функції.

З наведених визначень випливає, що органи державної влади і місцевого самоврядування в переліку суб’єктів бюджетного права можуть згадуватися кілька разів: як власне органи влади; як адміністратори надходжень (доходів) до бюджетів; як головні розпорядники або розпорядники бюджетних коштів.

Це свідчить про відсутність однакового критерію класифікації суб’єктів бюджетного права.

Вказану некоректність у визначенні кола суб’єктів бюджетного права можна частково подолати, якщо звернутися до положень про загального і спеціального суб’єкта права, правовідносин і відповідальності, до дослідження яких частіше звертаються в наукових працях з адміністративного права (В. І. Димченко [48, c. 56], І. В. Мартьянов [107, c. 8], М. С. Студенікіна [150, c. 65]).

Відзначимо, що поділ суб’єктів правовідносин за ознакою їх правосуб’єктності (за правовим статусом) на загальні і спеціальні в загальній теорії права і галузевих правових науках дещо відрізняється. У загальній теорії права, характеризуючи правоздатність суб’єктів права, виділяють загальну, галузеву і спеціальну правоздатність (і статуси суб’єктів) (М. М. Марченко, М. І. Матузов, В. К. Бабаєв). При цьому вказується, що загальна правоздатність є в усіх суб’єктів права. Галузева правосуб’єктність – це здатність бути суб’єктом права певної галузі права. Спеціальна правоздатність – це здатність бути суб’єктом певних суспільних відносин у межах конкретної галузі права. Спеціальна правоздатність означає, що її обсяг і зміст у різних суб’єктів істотно відрізняється. Така правоздатність потрібна для деяких правовідносин, суб’єкти яких повинні мати спеціальні знання, певний вік, соціальне становище тощо. Спеціальний правовий статус встановлюється спеціальними законами різних галузей права (статус пенсіонера, військовослужбовця, студента, судді, депутата тощо).

У галузевих науках, наприклад, в адміністративному праві, при дослідженні суб’єктів відповідальності класифікують на загальні, спеціальні та особливі (Д. М. Бахрах, І. В. Мартьянов, С. В. Матвєєв, М. С. Студенікіна). Загальним є будь-який суб’єкт (який досяг встановленого віку і є осудним), тобто учасник суспільних відносин, на правову охорону яких спрямована охоронна норма права, що передбачає відповідальність. С. В. Матвєєв зазначає, що спеціальний суб’єкт юридичної відповідальності – це суб’єкт, що має, крім загальних (вік і осудність), додаткові ознаки: здійснення професійної діяльності; наявність певного спеціального статусу (посадова особа, військовослужбовець тощо); реалізація спеціальних повноважень (управління транспортним засобом, здійснення контролю тощо); чи інші ознаки, які вказані в нормі права і дають змогу виділити положення про відповідальність цього суб’єкта в самостійний вид. Як особливого суб’єкта юридичної відповідальності можна розглядати суб’єктів, які мають ознаки, що не включені в структуру правоохоронної норми, але при цьому ці ознаки впливають на пом’якшення або обтяження покарання (стягнення) або на порядок провадження у справі про відповідне правопорушення [108, c. 81].

Наведена диференціація суб’єктів права (у теорії права) і юридичної відповідальності (у галузевих науках) дає можливість розподілити галузевий правовий статус суб’єктів юридичної відповідальності на загальний, спеціальний та особливий.

Таким чином, галузева класифікація суб’єктів юридичної відповідальності є логічним продовженням загальноправового поділу суб’єктів залежно від їх правосуб’єктності.

Оскільки в бюджетній відповідальності відсутні норми, що вказують на пом’якшуючі або обтяжуючі обставини застосування заходів впливу (за Бюджетним кодексом України), а також у Бюджетному кодексі України не містяться норми щодо особливих процедур провадження у справі про бюджетне правопорушення відносно яких-небудь суб’єктів, то в переліку суб’єктів бюджетної відповідальності неможливо виділити групу особливих суб’єктів.

Крім того, варто зазначити, що рівні підзаконних нормативно-правових актів регламентують Порядок складання Протоколу про порушення бюджетного законодавства та форма Протоколу про порушення бюджетного законодавства (наказ Міністерство фінансів України від 15.11.2010 р. № 1370), а також Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (постанова Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 р. № 21).

Чинне бюджетне законодавство дає змогу поділити суб’єктів бюджетного права і бюджетних правовідносин тільки на дві групи – загальну і спеціальну.

З урахуванням наукових розробок щодо загального і спеціального суб’єктів права та юридичної відповідальності можна запропонувати такі види деяких суб’єктів бюджетного права і правовідносин як спеціальних суб’єктів:

1.      Органами державної влади із спеціальним правовим статусом є тільки ті органи, які в бюджетних правовідносинах наділені повноваженнями щодо здійснення бюджетного контролю за іншими суб’єктами. До таких органів слід віднести Рахункову палату України, Міністерство фінансів України, Державну казначейську службу України, Державну фінансову інспекцію України.

Можна припустити, що, крім вказаних контрольних органів, й інші органи влади матимуть спеціальний правовий статус у випадках, якщо вони одночасно є:

а) власне органами влади в рамках відносин, що виникають у зв’язку з бюджетним процесом на стадії виконання бюджету за доходами; головними розпорядниками або розпорядниками бюджетних коштів на стадії виконання бюджету за видатками;

б) одержувачами бюджетних коштів як установи. В цьому випадку необхідно враховувати те, що, по-перше, матеріальні права органів влади як бюджетних установ на отримання коштів з бюджету в наукових дослідженнях відносяться до окремого інституту фінансового права («державні видатки»); по-друге, органи влади, згідно з положеннями Цивільного кодексу України, як юридичні особи є установами. Водночас можна стверджувати, що Бюджетний кодекс України органи влади бюджетними установами визнає, тому є відповідність між нормами Бюджетного кодексу України та Цивільного кодексу України. Так, наприклад, відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, бюджетні установи – органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими [21].

Проте для висновку про наявність у перелічених випадках в органів влади спеціального правового статусу немає правових підстав. Таким чином, усі названі характерні складові (адміністратор, розпорядник, одержувач) характерні для всіх органів влади, тому за цим критерієм неможливо виділити із системи органів влади якого-небудь суб’єкта із спеціальним правовим статусом.

Вся работа доступна по ссылке https://mydisser.com/ru/catalog/view/37016.html