Быстрый переход к готовым работам
|
Зарубежный опыт бюджетного регулирования
Бюджетное
устройство и регулирование в различных странах обусловливаются историческими,
культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся
распределением полномочий, как между высшими органами государственной власти,
так и между центральными и местными органами. Как закреплено
в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания
закона может планировать общую экономическую деятельность в целях
удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации
регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и
богатства, а также их наиболее справедливого распределения»[1]. Задача по
обеспечению гармонизации личных и коллективных интересов, региональных и
общественных, по созданию благоприятных условий для экономического развития стоит
перед любым современным государством, но решается она по-разному. В большинстве
стран компетенция парламента в бюджетной сфере сводится к следующему:
утверждению бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением
и обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно
Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами
осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение
существующих налогов может производиться только на основании закона или при
соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного
бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд,
ответственность за расходование которого
возлагается на Кабинет.[2] В Германии
Парламент (орган законодательной власти) обсуждает проект бюджета, принимает
бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной палаты
ежегодный правительственный отчет об исполнении бюджета, представляемый федеральным министерством
финансов. Федеральное
министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного
государственного бюджета, который включает бюджет федерации с ее специализированными
внебюджетными фондами, бюджеты федеральных земель и общин. На него возложена
задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при
необходимости, например путем секвестрования. Государственный
бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный фонд и
Национальный фонд займов. Основная часть ресурсов государственного бюджета
проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих
поступлений средств и их расходования. Национальный фонд займов представляет
собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами
Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда
займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается
ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает
государственный долг. Консолидированный
фонд - специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии.
Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под
контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального
аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера.[3] Любое
перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается
как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Бюджетная
система Великобритании включает два основных звена: государственный бюджет,
через который перераспределяется около половины национального дохода государства
и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому бюджетный процесс в
центральных и местных органах власти имеет свою специфику. Ежегодно в
Великобритании принимаются два основных финансовых закона, регулирующих
отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом которого являются
государственные расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные
доходы и их источники. Бюджетные
полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным
документом – Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть»
закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа[4]. Финансирование
деятельности государственных органов и учреждений в Швеции осуществляется на
основе так называемых «рамочных» ассигнований. Прежнее детальное регулирование
использования ими финансовых ресурсов постепенно заменено более широкой
свободой действий в финансовой сфере, но с учетом ответственности организации
за результаты своей деятельности. Также финансируемым органам предоставлена как
возможность получения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованных
ассигнований на следующий период[5]. Таким образом,
с одной стороны, определяются границы свободной финансовой деятельности
организаций, а с другой, обеспечивается эффективность управленческого механизма. В
регламентационных актах и специализированных директивах конкретным учреждениям
правительство уточняет цели и критерии их деятельности, равно как и требования
к представлению учреждениями информации о своей деятельности[6]. Изучение мирового опыта свидетельствует о значимости
использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования,
способа решения социально-экономических
задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно
развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической
ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих
финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии,
Японии - 50-60 процентов.[7] Исследование
тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с более
широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного государственного
бюджета сокращается, а бюджетов низовых
звеньев возрастает. Наряду с
программно-целевым методом регулирования за рубежом широко применяется такой
метод, как бюджетирование, ориентированное на результат. Ориентированное
на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в
частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление
количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако
в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не
требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных
комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных
министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ,
имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы. Этот подход к
финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине
1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания,
Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие. Вот, например,
как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty's
Treasury Spending Review 2000: «Правительство
обязуется к 2004 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права
следующим образом: - повысить как
минимум на 5 процентов долю потерпевших и свидетелей, которые считают
отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно
удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»; - усилить
доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия; - сократить
время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по
другим причинам): - обеспечить
рассмотрение 80 процентов всех дел по преступлениям не-совершеннолетних в
пределах установленных сроков и др.[8] Несмотря на
очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как,
внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на
эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние
программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки. Во-первых, он
предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в России при оценке
государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются
определенные средства и время на обучение работников. С помощью метода
«издержки-выгоды» сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той
же цели и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий
превосходят издержки, связанные с их осуществлением. Во-вторых,
желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых
отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами.
Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот
или иной результат бывает довольно сложно. В-третьих,
лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей,
которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию.
Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных
потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными
параметрами. И, наконец,
в-четвертых, опыт показал, что преждевременные попытки введения ориентированного
на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой привели к тому,
что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных
расходов, а рост коррупции. Подводя итог
Первой главе, отметим, что теория бюджетного регулирования предлагает широкий
набор методов и методик. Однако применение каждой из них требует взвешенного
подхода, учитывающего социально-экономические и культурно-исторические
особенности государства, а также практику государственного регулирования, о чем
речь пойдет далее. [1] Конституции зарубежных государств./Сост. проф. В.В.Маклаков. М.: БЕК, 2000. С. 199. [2] Статьи 83, 84, 87 Конституции Японии, «Конституции зарубежных государств», сост. В. В. Маклаков. М.; БЕК. 2000. с.391. [3] Крылова И. С. парламент Великобритании // Парламенты мира. М. 1991. С. 114. [4] Конституции государств Европейского Союза. М.: Изд. Норма-Инфра, 1997. С. 716-717. [5] Поттер Б., Даймонд Д. Общие принципы управления государственными расходами. Международный валютный фонд. 1999. С. 22-24. [6] Танци В. Управление государственными расходами: опыт ряда стран ОЭСР и уроки для Италии. Международный валютный фонд. 1994. С. 8. [7] Территориальное управление общественным производством. Под ред. А.Г. Сысоева и Д.Г. Черника. М.: Закон и права 1990. С. 71. [8] Фомин Д. Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы // Отечественные записки 2003.-№ 2. |
|