МІЖНАРОДНЕ І НАЦІОНАЛЬНЕ ПРАВО УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ СПІВВІДНОШЕННЯ
У питанні про співвідношення міжнародного і
внутрішньодержавного права за останнє десятиліття вітчизняна наука значною
мірою переглянула свої позиції. У попередній (радянський) період виходили з
самостійності цих двох правових систем, "кожна з яких покликана діяти у
своїй сфері. Тому між ними нема будь-якої юридичної супідрядності" [1].
Стверджували також, що хоча міжнародні договори сприяють утворенню нових норм і
юридичних актів, але при цьому не відбувається перетворення міжнародно-правових
актів і норм у національно-правові [2]. Трохи раніше один з видатних
представників української науки міжнародного права писав: "Міжнародне і
внутрішнє право (кожне з них) мають свої особливі завдання, свої різні сфери
застосування. Межу між ними доволі легко накреслити, якщо виходити з принципів
суверенітету і незалежності держав, охороняти які покликане міжнародне
право" [3]. Не таємниця, що позиція диктувалася політичними міркуваннями,
прагненням захистити інтереси держави від зовнішнього втручання, для чого могло
бути використане міжнародне право.
Перегляд став можливим на основі утвердження
загальнолюдських цінностей, демократизації соціально-політичного життя
суспільства, інтеграції в систему європейських правових інститутів [4]. З цього
випливає, що проблема взаємовідношення міжнародного і внутрішньодержавного
права має не тільки науковий інтерес, але й обґрунтовану практичну значимість.
Ця значимість випливає з особливої соціальної цінності міжнародного права, яке
втілює найбільш досяжну в нашу епоху ідею справедливості. Не випадково
основоположні документи з прав людини, якими керуються всі демократичні
держави, мають своїм джерелом міжнародне право. Переборюючи державний егоїзм,
міжнародне право розробляє основи гуманізації збройних конфліктів, роззброєння,
справедливого користування ресурсами нашої планети тощо. Розмежування
міжнародного і внутрішньодержавного права може лише заподіяти непоправну шкоду
будь-якій державі.
Слід підкреслити, що зарубіжна доктрина і практика
давно різною мірою визнають пріоритет міжнародного права над внутрішнім
законодавством. Одним з родоначальників цієї позиції був австрієць Ганс Кельзен
і утворена ним віденська школа. Щоправда, Г. Кельзен спочатку виходив з
допустимості примата або внутрішньодержавного права, або міжнародного — залежно
від умов і обставин. Але у подальшому віденська школа перейшла на позиції
примата міжнародного права, керуючись одним з основних принципів права, у тому
числі й міжнародного: pacta sunt servanda.
Тепер частково ця проблема вирішується Віденською
конвенцією про право міжнародних договорів, відповідно до якої держави не мають
права посилатися на внутрішнє законодавство для виправдання невиконання
міжнародного договору. Проблема вирішується частково тому, що стосується лише
міжнародних договорів. А міжнародне право складається не тільки з міжнародних
договорів, але й зі звичаєвих норм, резолюцій міжнародних організацій, інших
джерел. У кожній державі це питання вирішується по-різному.
Так, ст. 55 конституції Франції встановлює, що міжнародні
договори й угоди, належним чином ратифіковані або прийняті, перевищують силу
внутрішніх законів з моменту опублікування. Крім того, в преамбулі конституції
проголошується, що Франція, "вірна своїм традиціям, бере до уваги
положення міжнародного публічного права". Тим самим конституція визначає
ставлення до міжнародних договорів і до інших джерел міжнародного права,
визначаючи пріоритет перших і "беручи до уваги" останні. У ст. 10
конституції Італії встановлено, що "правовий порядок Італії узгоджується з
загальновизнаними нормами міжнародного права". Це слід розуміти як угоди
внутрішнього правопорядку з загальновизнаними нормами міжнародного права і
верховенство міжнародних договорів над внутрішнім законодавством, оскільки
Італія визнала для себе обов'язковою Віденську конвенцію про право міжнародних
договорів. Відповідно до п. 1 ст. 96 конституції Іспанії "законно укладені
й офіціально опубліковані в Іспанії міжнародні договори складають частину її
внутрішнього законодавства". Далі в цій статті вказується, що зміна або
припинення дії цих договорів може здійснитися у порядку, вказаному в договорах,
або відповідно до загальних норм міжнародного права, тобто внутрішнім
законодавством цього зробити не можна, що ставить міжнародний договір над
законом Іспанії.
Значною мірою проблема співвідношення залежить від
техніки включення норм міжнародного права у внутрішнє законодавство. Практика
розрізняє два способи застосування міжнародних договорів у внутрішньому
законодавстві. Перший з них називається дуалістичним, інший - - моністичним.
При дуалістичному методі норма міжнародного договору заноситься у внутрішнє
законодавство шляхом перетворювання її в норму внутрішнього права. Моністичний
спосіб передбачає безпосереднє застосування норми міжнародного договору, без
зміни її правового походження. У першому разі дійсність норми міжнародного
права визначається внутрішнім законодавством (її співвідношенням, наприклад, з
конституцією, конституційними та іншими законами держави), у другому — норма
міжнародного договору визнається дійсною, діє, припиняє свою дію відповідно до
вимог міжнародного права, а не внутрішнього законодавства. Саме цей метод
складає зміст наведеної норми конституції Іспанії. При моністичному способі
договори набувають статусу внутрішнього законодавства у зв'язку з їхньою
ратифікацією і тим самим вони автоматично інкорпоруються в нормативну систему
держави. Лише для застосування стосовно фізичних осіб вони мають бути
опубліковані в офіційному виданні. Цей метод застосовують, крім Іспанії, також
у Португалії, Бельгії, Нідерландах, Швейцарії, Австрії, у більшості країн
Латинської Америки, США і деяких африканських країнах. Законодавча влада бере
участь у процесі імплементації норм міжнародного договору лише у виключних,
особливо важливих і чітко визначених випадках. У всіх інших згода законодавчої
влади передбачається й іноді парламент лише повідомляється про укладення
договору.
При дуалістичному способі договір заноситься в
національне законодавство за обов'язкової участі законодавчої влади, яка видає
відповідний акт. Таким є порядок у Великобританії, Ірландії, інших країнах
Співдружності, в скандинавських країнах (Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія,
Швеція), до певної міри — в Італії та ФРН. Двоступенева система складається з
акту ратифікації та імплементуючого закону. При цьому іноді імплемен-туючий
закон лише повторює зміст договору, без якого-небудь згадування джерела —
самого договору. У Нідерландах згода парламенту необхідна для всіх договорів,
але лише для деяких — прямої та визначеної форми, в інших парламент може
виразити мовчазну згоду.
У ФРН, Італії, США, Фінляндії, Данії і деяких інших
країнах ратифікований договір (у тому числі ратифікований за участю парламенту)
набуває сили внутрішнього закону. Це веде до його верховенства щодо раніш
укладених законів, але він може бути скасований (змінений) укладеним пізніше.
Разом з тим для зменшення можливого конфлікту між договором і внутрішнім законом
судова практика у ряді країн, зокрема ФРН й Італії, допускає відміну положень
міжнародного договору в подальшому укладеним законом тільки за припущення, що
при інкорпорації договору парламент мав намір порушити зобов'язання за
договором, що, природно, завжди виключається.
У ряді країн міжнародний договір набуває верховенства
над внутрішнім правом. Вперше цей принцип містився в конституції Іспанії 1931
p., a теперішня конституція 1978 р. відтворює його у п. 1 ст. 96 достатньо
широко. У Франції цей самий принцип був привнесений судовою практикою, зокрема
рішенням Касаційного суду в справі Жака Фабре, котрим визнається пріоритет
Римського договору стосовно французького законодавства (це саме було
підтверджено у 1989 р. в рішенні Державної Ради у справі Ніколо).
Хоча і рідко, але в ряді випадків визнається примат
міжнародного договору над конституцією. Таке передбачено п. З ст. 50
Австрійського Федерального конституційного закону від 10 листопада 1920 р. і
вимагає певної процесуальної форми [5]. Подібне зустрічається в конституції
Нідерландів.
Проблема взаємовідносин рішень міжнародних організацій
з внутрішньодержавним правом є відносно новою проблемою. Обов'язковість
резолюцій міжнародних організацій належить до невеликої їхньої кількості: Рада
Безпеки ООН, Міжнародна організація цивільної авіації (ІКАО), Всесвітня
організація охорони здоров'я, Міжнародна організація праці (МОП). Обов'язковими
є також акти Євросоюзу, хоча, безумовно, для членів Союзу. Природно, ряд актів
із охорони навколишнього середовища, євростандартів та ін. додержується не
тільки членами Союзу, але й державами, котрі здійснюють торгово-економічні
зв'язки з ними. Ст. 189 Римського договору прямо передбачає пряму дію постанов
Товариства. Ця позиція підтверджена у відомій праці Т.К. Хартлі "Основи
права Європейського Товариства" [6].
Міжнародно-правова практика України
до початку дев'яностих років йшла у руслі загальноприйнятих у СРСР поглядів.
Корінні зміни в Україні здійснилися з проголошенням її незалежності. Вже в
Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р.
проголошувалось визнання пріоритету загальновизнаних норм міжнародного права
над нормами внутрішньодержавного права (ст. 10). У Законі України від 10 грудня
1991 р. "Про дії міжнародних договорів на території України" було
встановлено, що укладені й належним чином ратифіковані Україною міжнародні
договори складають невід'ємну частину національного законодавства України і
застосовуються у порядку, котрий встановлено для норм національного
законодавства. Ця сама норма отримала підтвердження в п. 1 ст. 17 Закону
України від 22 грудня 1993 р. "Про міжнародні договори України". При
цьому в п. 2 цієї статті встановлювалось, що якщо міжнародним
договором України, "укладення якого відбулося у формі закону",
встановлені інші правила, ніж ті, котрі передбачено внутрішнім законодавством
України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Формування
правової позиції України в цій галузі було завершено прийняттям 28 червня 1996
p. Конституції України. У ст. 9 це сформульовано таким чином: чинні міжнародні
договори, згода на обов'язковість яких дана Верховною Радою України, є частиною
національного законодавства України.
Із зіставлення перелічених і чинних трьох правових
актів, у тому числі Основного Закону — Конституції, можна дійти певних
висновків:
а) Україна визнає пріоритет загальновизнаних норм
міжнародного права над нормами внутрішньодержавного права;
б) якщо належно укладеним міжнародним договором
України встановлені інші правила, ніж ті, котрі встановлені законодавством
України, то застосовуються норми міжнародного договору. Слід підкреслити, що це
правило міститься в багатьох законах України, прийнятих в останні роки;
в) міжнародні договори, згода на обов'язковість котрих
дана Верховною Радою України, стають частиною її внутрішнього
("національного") законодавства.
Таким чином, в Україні визнається пріоритет
загальновизнаних (основних) норм (принципів) міжнародного права, а також
пріоритет норм міжнародного договору, якщо цей договір "укладений у формі
закону". Треба визнати деяку невизначеність або неточність формулювань у
Декларації про державний суверенітет і у Законі "Про міжнародні договори
України". Швидше за все це було викликано недосвідченістю законодавця в
перші місяці та роки незалежності, оскільки в міжнародному праві йдеться про
основні принципи міжнародного права. Крім того, міжнародний договір не може
бути укладений у "формі закону". У такій формі може бути визнана
обов'язковість для України міжнародного договору, тобто вона виражається у
формі прийняття закону про його ратифікацію. Але при всьому цьому виникають
деякі неясності. Визнання пріоритету основних принципів міжнародного права
вимагає уточнення самих принципів — їхньої кількості та змісту. Виходять з
того, що основні принципи сформульовано й закріплено в Статуті ООН, а затим у
Декларації про принципи міжнародного права щодо дружніх відносин між державами
відповідно до Статуту ООН, прийнятої у 1970 p., де перелічені 7 принципів. У
подальшому в документах Наради з безпеки і співробітництва в Європі до них
додали ще 3. їх тепер 10. Але у міжнародно-правовій літературі не обмежуються
цією кількістю. Польський міжнародник Лех Антонович у підручнику з міжнародного
права, виданому у 1998 p., зізнався: "Нема повністю авторитетного,
вичерпного і точного переліку основних принципів міжнародного права" [7].
Я. Броунлі вважає, що поряд з відомими загальновизнаними принципами існують ще
декілька інших, у тому числі згода, взаємність, остаточність судово-арбітражних
рішень і урегулювань, добросовісність, свобода морів та ін. [8]. Внаслідок
цього перед Україною постають серйозні труднощі, оскільки неясно, які принципи
і норми мають пріоритет перед внутрішнім законодавством нашої країни Вважається
не менш складною й інша проблема. Визнання у ст. 9 Конституції норм
міжнародного договору частиною національного законодавства означає, що норма
міжнародного договору прирівняна до того акта внутрішнього права, котрим її
введено у склад національного законодавства. Отже, якщо її введено указом
Президента, вона має юридичну силу указу Президента; якщо постановою уряду, —
юридичну силу урядової постанови. Вочевидь, що й у першому, й у другому разі
вона не може суперечити закону України, котрий має вищу юридичну силу щодо всіх
інших нормативних актів України, крім Конституції. Але з точки зору
міжнародного права, зокрема Віденської конвенції про право міжнародних
договорів, сила міжнародного договору не може бути залежною від способу
введення його у внутрішнє законодавство. Якщо ж виходити зі змісту ст. 9
Конституції України, лише ратифіковані Верховною Радою договори стають частиною
національного законодавства. А це суперечить принципу pacta sunt servanda.
Між тим у більшості законів України, прийнятих в
останні роки, міститься стандартна формула, відповідно до якої, якщо міжнародним
договором України встановлені інші норми, ніж передбачено даним законом, то
застосовуються норми міжнародного договору. Це правило конкретизовано у п. 4
Постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 жовтня 1996 р. "Про
застосування Конституції України під час здійснення правосуддя",
відповідно до якої суд не може застосовувати закон, який регулює
правовідносини, котрі розглядаються, інакше, ніж це вказано у міжнародному
договорі. З іншого боку, міжнародні договори застосовуються тоді, коли вони не
суперечать Конституції України. Отже, норми міжнародного договору, які стають
внутрішнім законодавством України, мають пріоритет перед її законами, що не
відповідає Конституції України. Ця колізія вимагає вирішення, її слід шукати на
шляхах конституційного визнання пріоритету міжнародних договорів над внутрішнім
законодавством України, що практично має місце й тепер, але за відсутністю
належної конституційної бази.
Викладеними міркуваннями проблема співвідношення не
вичерпується. Частиною 2 ст. 9 Конституції України встановлено, що укладення
міжнародного договору, котрий суперечить Конституції України, можливе тільки
після внесення відповідних змін в Конституцію України. Вочевидь, що
встановлення суперечності між Конституцією і міжнародним договором є компетенцією
Конституційного Суду України. Проте нормативно не урегульована проблема
перевірки відповідності міжнародного договору до Конституції, якщо необхідність
цього виявляється в період дії міжнародного договору в Україні, тобто після
визнання його частиною внутрішнього законодавства.
Виключної важливості набуває проблема застосування
загальних принципів міжнародного права в національному законодавстві України.
Як згадувалось, законодавство України визнає пріоритет загальновизнаних
принципів (загальновизнаних норм) міжнародного права, але їхнє практичне
застосування (імплементація) законодавче не врегульоване.
Міжнародний договір стає нормою внутрішнього права в
результаті або трансформації, або інкорпорації чи шляхом відсилання.
Трансформація — це введення норми міжнародного права у внутрішньодержавну
правову систему в результаті здійснення певних процесуальних дій. Інакше цю
процедуру ще іменують імплементацією норм міжнародного права, хоча
імплементацію слід розуміти ще й у широкому значенні як процедуру реалізації
норм міжнародного права у внутрішньодержавному праві. Під інкорпорацією слід
розуміти введення норми міжнародного права у внутрішнє право шляхом видання
внутрішньодержавного правового акта, котрий відтворює норму міжнародного права.
При відсиланні в національному законодавстві відсутня відповідна норма, а її
реалізація здійснюється на підставі відсилання до міжнародно-правового акта, де
така норма є. Іноді ці процедури об'єднують і називають дуалістичною моделлю
систему, при якій міжнародний договір спеціальною нормою вводиться у
внутрішньодержавне право, або моністичною, — коли така норма не вимагається і
міжнародний договір безпосередньо заноситься у внутрішнє право.
Разом з тим міжнародний договір припиняє свою дію як
норма внутрішнього права також у зв'язку з внутрішньою нормою. Так, у рішенні
від 15 травня 1931 р. Верховний адміністративний трибунал Польщі визнав, що
польсько-грецька торгова угода припинила свою дію як внутрішнє право Польщі 17
червня 1929 p., тобто в день урядового оголошення про її припинення, а не 1
вересня 1928 p., коли вона припинила свою дію відповідно до міжнародного права
[8]. Верховний суд Сполучених Штатів може визнати договір таким, що суперечить
конституції, але від цього його сила як норма міжнародного права утрачена не
буде.
Умовою інкорпорації міжнародного договору у внутрішнє
право є порядок інкорпорації, прийнятий у даній країні. Тому в конституціях
нерідко згадується про договори, котрі "укладені належним чином".
Звичайно мається на увазі згода парламенту, що виражена у вигляді закону, як це
відбувається у Верховній Раді України при ратифікації. Щоправда, Конституція
України не згадує ратифікацію, йдеться про "згоду на обов'язковість",
як це передбачено ст. 11 Віденської конвенції про право міжнародних договорів,
але п. 1 ст. 7 Закону України про міжнародні договори України у цьому разі
передбачає тільки ратифікацію.
1. Международное право: Учебник / Под ред. Г.И.
Тункина. — М.: Юрид.лит., 1982. — С. 70.
2. Игнатенко Г.В. Международное и советское право: проблемы
взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. — 1985. — № 1. — С.
75.
3. Корецкий В.М. "Общие принципы права" в
международном праве. — К.: Вища шк., 1957. — С. 8.
4. Див.: Денисов В.Н. Проблеми
створення публічного порядку в зовнішньополітичній діяльності України.
Суверенітет України і міжнародне право. — К.:Манускрипт, 1995. — С. 7—12, а
також: Назаренко Е.В. До питання про співвідношення норм міжнародного та
національного права України / / Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним
правом: Матеріали наук.-практ. Конф. К. 1998. — С. 96—99.
5. Австрийская Республика. Конституция и
законодательные акты— M :Прогресс,
1985. — С. 52.
6. Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. —
М.: Закон и право: ЮНИТИ, 1998. — С. 201 і далі. Автор також розробляє проблему
співвідношення міжнародного і внутрішньодержавного права.
7. Antonowicz Lech. Podrecznik prawa miedzinarodowego.
— Wyd. cwarte—W-wa: Wyd. Prawnicze PWN,
1998. — S. 35.
8. Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 1. М.:
Прогресс,1977.. — С. 46.
9. Wyrozumska A. Stosowanie prawa miedzynarodowego w
prawie Krajowym // Panstwo і Prawo. — 1996. — № 6. — S. 3.
