---

Особливості вдосконалення законодавства, що регулює адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі

Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, як правило, входить до компетенції міліції.

Відповідно до Закону України від 1 грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [48], адміністративний нагляд встановлюється стосовно таких категорій осіб:

а) визнаних судом особливо небезпечними рецидивістами;

б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;

в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення;

г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов’язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Якщо проаналізувати цей перелік осіб над якими встановлюється адміністративний нагляд, то можна констатувати про наявність правової колізії, яка полягає в тому, що у зв’язку із прийняттям 5 квітня 2001 року Кримінального кодексу України [80] таке поняття як “особливо небезпечний рецидивіст” втратило своє правове значення. Таким чином, цілком справедливо можна порушувати питання про значні прогалини у чинному законодавстві, що, в свою чергу, сприяє зростанню вчинення вказаними особами повторних злочинів. Взагалі порушене питання має більш кримінально-правовий та кримінологічний аспект, що виходить за межі цього дисертаційного дослідження.

Отже, перелічені підстави встановлення адміністративного нагляду крізь призму Європейських стандартів щодо прав і свобод людини можна розглядати як правові обмеження. Таким чином, можна констатувати що, правообмеження властиві праву в силу його призначення − бути мірою свободи, яка не існує без меж.

На законодавчому рівні юридичне поняття свободи було вперше зафіксоване в ст. 4 французької Декларації прав людини і громадянина 1789 року: “Свобода полягає в можливості робити те, що не шкодить іншому …, здійснення природних прав кожного обмежене лише тими рамками, які забезпечують іншим членам суспільства такі ж права”.

Із зазначеного розуміння свободи логічно слідує визначення права, яке належить конкретному суб’єкту. Це надана і охоронювана державою можливість (свобода) конкретного суб’єкта обирати вид і міру своєї поведінки. Але на практиці, здебільшого, реалізація такої свободи можлива лише за умови, якщо інші сторони не порушують права відповідного суб’єкта, або, керуючись правом, здійснюють стосовно нього певні дії. Таким чином, реалізація свободи одного обмежена відповідною поведінкою іншого.

Комплекс прав і свобод людини, проголошений Конституцією України, яка з точки зору прав і свободи людини є взірцем сучасного конституціоналізму, в цілому відповідає положенням Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Факультативного протоколу до цього, які ратифіковані Україною. Певною мірою цей комплекс узгоджується із Європейською конвенцією про захист прав і основних свобод людини.

Відповідно до ст.64 Конституції України, конституційні права і свободи не можуть бути обмежені, крім випадків, чітко передбачених Конституцією України. Так, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.

Не менш важливим є питання їх повної і правильної реалізації, охорони та захисту і передусім у судовому порядку.

Разом з тим, обмеження прав являється невід’ємним елементом правового регулювання.

У правовій дійсності зустрічаються й негативні випадки обмеження прав людини. Непродуманий для законодавчої діяльності в Україні в середині 90-х років був прийнятий закон, який надавав право органам МВС затримувати в адміністративному порядку за погодженням з прокурором до 30 діб членів організованих злочинних угруповань та осіб, причетних до діяльності таких угруповань. На цій підставі немало громадян затримувалися до 30 діб, обвинувачення їм не пред’являлося, кримінальні справи стосовно них не порушувалися. Таким “затриманням” заподіювалась шкода честі, гідності, діловій репутації людей, не кажучи вже про особисту свободу та недоторканність. Хоча на державному рівні цей “закон насильства” і був скасований, але ж принципу верховенства права та поваги до прав людини було завдано значної шкоди.

З урахуванням підвищення ефективності адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ по забезпеченню громадського порядку і громадської безпеки, обмеження прав і свобод людини і громадянина набуває все більш актуальнішого значення.

На наш погляд, адміністративний нагляд, як особливий вид державної управлінської діяльності, спрямований у першу чергу на виконання підприємствами, організаціями, посадовими особами і громадянами (в тому числі й звільненими із місць позбавлення волі) спеціальних норм, правил і вимог чинного законодавства, які повинні базуватися на нормах Конституції України.

В Концепції реформування адміністративного права і законодавства, яка підготовлена представницьким авторським колективом (за участю В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, І.П. Голосніченка, Н.В. Ященка), підкреслюється, що “на сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян в їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення таких основних форм і напрямків діяльності вказаних органів, їх посадових осіб, які забезпечили б постійний демократичний режим цих відносин”. Разом з тим, новий підхід, з урахуванням європейських стандартів до змісту адміністративного права (і особливо адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки), вбачається в нагальній потребі зміцнення адміністративно-правового захисту прав і свобод громадянина, підвищення ролі органів внутрішніх справ. Цьому значною мірою сприяє прийнятий 5 квітня 2001 року Верховною Радою Кримінальний кодекс України. На наш погляд, тенденції повнішого забезпечення і врегулювання прав і свобод людини повинні дістати закріплення в новому Адміністративному кодексі України, потреба якого передбачена Указом Президента України від 22 червня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”. [136]

У цьому Указі Президента України також йдеться про те, що для проведення реформи потрібно прискорити розробку та прийняття:

-        концепцій і програм державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні; муніципальної реформи; реформи бюджетної системи України в частині розширення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, формування фінансів місцевого самоврядування; проведення державно-правових експериментів, пов'язаних з територіальним розвитком і місцевим самоврядуванням;

-        законів України: “Про територіальні громади та їх об’єднання”, “Про статус столиці України – місто Київ”, “Про статус міста Севастополя”, “Про територіальний устрій України”, “Про планування територій”, “Про комунальну власність”, “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про фінансове вирівнювання територій”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери”, “Про державно-правові експерименти”, “Про місцеві референдуми, ініціативи, слухання та інші форми волевиявлення населення”, “Про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про муніципальну міліцію”.

До цього переліку, виходячи з потреб сьогодення, постала потреба прийняття спеціального Закону України “Про контрольно-наглядову діяльність”, який повинен охопити такі аспекти:

-        єдине методичне обґрунтування державного нагляду;

-        узгодження між наглядом і державним завданням органів;

-        закріплення загальних вимог нагляду.

Проблема виникає у зв’язку з тим, що цей Закон України “Про контрольно-наглядову діяльність” повинен бути узгоджений з іншими законами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції (парламентський контроль, прокурорський нагляд, судовий контроль, внутрішній державний контроль, інформаційно-аналітичний контроль, спеціалізований контроль).

На більш розширене вдосконалення інституту адміністративного нагляду за окремими категоріями раніше засуджених і приведення законодавства до вимог Конституції України і європейських стандартів значною мірою впливає і той фактор, що кількість засуджених осіб, яким встановлюється адміністративний нагляд зростає (лише по Вінницькій області за період 1995-2000 рр. їх збільшилось удвічі, за цей же період до кримінальної відповідальності притягнуто осіб, яким був встановлений адміністративний нагляд, майже вчетверо більше, в тому числі за ст.196 КК України (редакція 1960 року) в 2000 році засуджено в шість раз більше осіб, ніж у 1995 році.) Таким чином, встановлення правових обмежень стосовно цієї категорії осіб було виправданим, мета таких обмежень спрямована на забезпечення вимог моралі, громадського порядку, визнання і поваги прав та свобод інших громадян.

Вважаємо, що з метою удосконалення інституту адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі треба:

а) розробити відповідну регламентацію тимчасових примусових профілактичних і виховних заходів стосовно осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд, яка б відповідала Конституції України та Європейським стандартам;

б) чітко визначити об’єкти, на яких поширюватимуться тимчасові правові обмеження (адміністративний нагляд), їх права та обов’язки;

в) створити колегіальний орган і спеціальну професійну службу, які б здійснювали контроль за поведінкою таких осіб та їх ресоціалізацію;

г) при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про судоустрій в Україні” прямо визначити, що адміністративні суди приймають рішення і виконують функцію контролю (нагляду) за виконавчими органами влади в частині введення правових обмежень за такими категоріями засуджених і звільнених від відбування покарання умовно, звільнених із місць позбавлення волі окремих категорій осіб, із встановленням за ними адміністративного нагляду тощо.

Перші спроби регулювання правового становища раніше судимих осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд та процедура його застосування, були визначені в Законі України від 1 грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”. Відрегульовано також інше законодавство, зокрема, Виправно-трудовий кодекс України (в редакції 1970 року) зазнав багатьох змін та доповнень. До нього введено два нових розділи і 18 нових статей, у тому числі значно змінена ст.120 ВТК (про адміністративний нагляд).

Ще демократичніші зміни й доповнення внесені до постанови пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986 р. № 3 “Про практику застосування судами України законодавства у справах про порушення правил адміністративного нагляду” (зміни на 26 жовтня 1995 р.) [119]. На виконання Закону, наказом міністра внутрішніх справ України від 9 вересня 1995 р. № 616 затверджена “Інструкція про порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (далі – Інструкція) [100].

Якщо в раніше діючому законодавстві першочергово увага зверталася на виконання раніше судимими покладених на них обов’язків (значно обмежувалися їхні права та свободи), то в названих правових документах більше уваги приділяється охороні прав піднаглядних осіб, і зокрема:

-    участі таких осіб в судовому засіданні;

-    праву на захисника;

-    наданню дозволу на виїзд із місця постійного проживання в особистих справах, чи на тривале лікування;

-    достроковому припиненню адміністративного нагляду в разі, коли піднаглядний більше не є небезпечним для суспільства тощо.

Разом з тим, назріла потреба прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

Зазначимо, що наші рекомендації з цього приводу не суперечать відповідним рекомендаціям Ради Європи. Так, у Європейських в’язничних правилах 1987 року (додаток до рекомендації NR (87) 3) в частині IV Мета виправлення зафіксовано:

“ст. 88. У випадку в’язнів, яким було винесене тривале покарання вживаються заходи для забезпечення їхнього поступового повернення до суспільного життя. Ця мета може бути досягнута, зокрема, шляхом... умовного звільнення під відповідний нагляд із активною соціальною підтримкою;

ст. 89. В’язничні адміністрації мають підтримувати тісні контакти із соціальними службами та установами, які надають звільненим в'язням допомогу у справі соціальної реінтеграції;

ст. 89. 3. Представники соціальних установ, або служб, повинні мати можливість безперешкодно відвідувати установу, для того, щоб брати активну участь у підготовці до звільнення та здійснення програми надання в'язню допомоги після його звільнення”.

Повертаючись до пропозицій законодавчого характеру, вкажемо, що майбутній Закон повинен чітко окреслювати умови, порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за окремими раніше судимими особами, їх права та обов’язки. Окремо мусить бути виписане право таких осіб на судовий захист, який світова спільнота визнає найвищою формою гарантій прав людини, а також право звернення за захистом своїх прав до контрольних та наглядових інституцій.

У Законі потрібно визначити, що завданнями адміністративного нагляду є:

по-перше, − превентивно-виховний характер;

по-друге, − встановлення таких правових обмежень, які передбачені Конституцією України і не суперечать їй;

по-третє, − тимчасові обмеження забезпечують справедливі вимоги моралі, дотримання громадського порядку і пріоритетів демократичного суспільства;

по-четверте, − запобігання вчиненню злочинів;

по-п’яте, − соціальна реінтеграція піднаглядних осіб.

Підставами для встановлення адміністративного нагляду є вироки, що набрали законної сили − щодо осіб: засуджених до позбавлення волі за злочини, пов’язані з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за бандитизм, диверсію, масові безпорядки. В усіх інших випадках підставами для встановлення адміністративного нагляду є матеріали органів внутрішніх справ чи Державного департаменту України з питань виконання покарань.

Суперечливим являється питання про постанову судді в тій частині, що вона не підлягає оскарженню, але може бути опротестована в порядку нагляду. Було б демократичнішим передбачити право особи (чи його захисника) на принесення скарги на судове рішення до вищестоящого суду.

В Законі чіткіше мусять бути вписані в першу чергу права та правові обмеження піднаглядного. Потребують зміни такі правові обмеження, як заборона виходу з помешкання, перебування у певних місцях, заборона виїзду чи обмеження виїзду, реєстрацію в міліції треба скоротити, або проводити її за допомогою засобів інформаційного зв’язку.

Інструкція про порядок виконання Закону “Про адміністративний нагляд” за окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі повинна розроблятися відповідною комісією за участю Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Міністерства внутрішніх справ України. Генеральної прокуратури України, Міністерства закордонних справ України, Департаменту з питань виконання покарань, Міністерства науки і освіти та інших і затверджуватись Кабінетом міністрів України, з обов’язковим проходженням експертизи.

При вирішенні питань про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду та відповідного законодавства, акценти мусять зміщуватися в сторону адміністративної відповідальності і, як виняток, – кримінальної. На наш погляд, ст. 395 Кримінального кодексу України (редакція 2001 р.) є вдалою і демократичною нормою.

Сутність адміністративного нагляду повинна полягати в застосуванні державою, згідно до Конституції України і міжнародних стандартів, тимчасових примусових заходів, оскільки правове переконання як основний метод перевиховання не виключає і примусу, який опосередковується в праві юридичною відповідальністю − адміністративною, матеріальною і кримінальною. Правові обмеження і контроль за такими особами не мають на меті приниження людської гідності і честі.