Проблеми формування системи органів державного регулювання інвестиційної діяльності

     

      Самі по собі правові засоби, закріплені у чинному законодавстві, не можуть забезпечити господарську діяльність без відповідного високоякісного організаційного механізму їх застосування у практиці, що включає наявність певної організаційної структури, повноважень відповідних органів, належної компетенції їх кадрів тощо. Для досягнення організованості правових засобів недостатньо лише нормативної регламентації, а необхідне належне їх застосування, що неможливо без організаційного аспекту, тобто ефективного функціонування державних органів, які застосовують правові засоби [285, с. 15].

      Для характеристики системи органів державного регулювання інвестиційної діяльності уявляється доцільним скористатися розробленим І.Г. Побірченком поділом органів державної влади («органів господарського керівництва») на органи загальної, галузевої та спеціальної (функціональної) компетенції [325, с. 31].

      Органи загальної компетенції – це органи, які в межах підвідомчої їм території здійснюють загальне керівництво й координацію діяльності органів галузевої і функціональної компетенції, підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів. Вони несуть відповідальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, території Автономної Республіки Крим, області, району, міста) [1, с. 74]. До органів загальної компетенції належать: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

      Найвищим органом, який здійснює державне регулювання інвестиційної діяльності, є Верховна Рада України, до повноважень якої належить, зокрема: прийняття законів, у тому числі з питань інвестиційної діяльності; затвердження та контроль за виконанням Державного бюджету України; затвердження загальнодержавних програм економічного розвитку; затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням; надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та їх денонсація (ст. 85 Конституції України [81]).

      Кабінет Міністрів України: забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку України; організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади тощо (ст. 116 Конституції України). Повноваження Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначені ст. 26 та 38 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 р. [212], а повноваження місцевих державних адміністрацій – Главою 2 (передусім ст. 17 «Повноваження в галузі соціально-економічного розвитку») Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» [237].

      Органи загальної компетенції становлять основу системи органів державного регулювання інвестиційної діяльності. Значна кількість правових питань здійснення інвестиційної діяльності (на загальнодержавному рівні) вирішується законами України та постановами Кабінету Міністрів України, що є загалом позитивним явищем, оскільки високий рівень прийняття відповідних рішень вказує на їх вищу якість, незалежність від вузьковідомчих інтересів. Це знижує небезпеку виникнення так званої «регуляторної пастки», що належить до найсуттєвіших проблем державного регулювання господарської, у тому числі інвестиційної діяльності.

      Теорія регуляторної пастки асоціюється з лауреатом нобелевської премії Дж. Стіглером, який є одним з головних її розробників. Згідно з цією теорією, «регулювання придбавається індустрією та розробляється і здійснюється передусім для її блага» [391, с. 4]. Регуляторна пастка є формою «провалів регулювання» [546], оскільки стимулює великі фірми до продукування негативних екстерналій. Ймовірність такої пастки є ризиком, якому регуляторний орган підлягає за своєю природою. Це означає, що регуляторний орган повинен бути захищений від зовнішнього впливу максимально можливою мірою. Як альтернатива, краще взагалі не створювати певний орган, аніж він потрапить до пастки, внаслідок чого слугуватиме регульованим суб’єктам, а не тим, інтереси яких мав би захищати. Орган, що потрапив до регуляторної пастки, зазвичай гірший, ніж відсутність регулювання, оскільки підриває авторитет державної влади [504]. Разом з тим, очевидно, що органи загальної компетенції не в змозі охопити своїм регулюванням вузькоспеціалізовані питання здійснення інвестиційної діяльності, обумовлені економіко-правовою формою та/або сферою її здійснення, що визначає необхідність функціонування органів галузевої та спеціальної (функціональної) компетенції. Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі. На нашу думку, галузева компетенція не характерна для органів державного регулювання інвестиційної діяльності. Це пов’язано з тим, що інвестиційна діяльність здійснюється не за галузевим принципом. Натомість вона пронизує усі галузі та сфери економіки, при цьому функціонування капіталу у цих галузях та сферах підпорядковується певним спільним законам. Органом, який має галузеву компетенцію, але при цьому з очевидністю належить до системи органів державного регулювання інвестиційної діяльності, є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон України), Положення про яке затверджене Указом Президента України від 31 травня 2011 р. №633/2011 [216].

      Мінрегіон України визначено головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства. З цього випливає, що далеко не всі повноваження Мінрегіону є повноваженнями щодо державного регулювання інвестиційної діяльності. Слід враховувати, що власне капітальне будівництво розуміють у двох значеннях – як комплексну галузь економіки і як форму інвестиційної діяльності, причому друге значення є значно вужчим за колом охоплюваних відносин. Таким чином, до державного регулювання інвестиційної діяльності мають відношення лише ті повноваження Мінрегіону України, які стосуються встановлення порядку здійснення суб’єктами інвестиційної діяльності практичних дій щодо реалізації інвестицій у будівельну продукцію.

      Органи спеціальної (функціональної) компетенції забезпечують реалізацію державної політики в певній сфері, здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства [1, с. 75]. Система органів державного регулювання інвестиційної діяльності нараховує достатньо велику кількість таких органів, при чому серед них є як традиційні для системи органів державної виконавчої влади України, так і новітні органи.

      До традиційних органів державного регулювання інвестиційної діяльності, які мають спеціальну (функціональну) компетенцію, належить Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку України), яке діє на підставі Положення, затвердженого Указом Президента України від 31 травня 2011 р. №634/2011 [236]. Мінекономрозвитку України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації широкого спектру напрямів державної економічної політики, у тому числі й інвестиційної політики (п. 1 Положення).

      Державне регулювання ринку цінних паперів, зокрема, щодо інвестування у цінні папери здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку України (НКЦПФР) відповідно до Закону України від 30 жовтня 1996 р. «Про державне регулювання ринку цінних паперів» [202]. Положення про НКЦПФР затверджене Указом Президента України від 23 листопада 2011 р. №1063/2011 [241].

      У сфері надання фінансових послуг (до яких належать, зокрема, професійні послуги на ринках інвестиційних послуг – п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону України від 12 липня 2001 р. «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [270]) регуляторними повноваженнями наділена Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України (Нацкомфінпослуг). Положення про Нацкомфінпослуг затверджене Указом Президента України від 23 листопада 2011 р. №1070/2011 [242]. У сфері забезпечення захисту економічної конкуренції державне регулювання здійснює Антимонопольний комітет України відповідно до Закону України від 26 листопада 1993 р. «Про Антимонопольний комітет України» [189]. Зокрема, у ряді випадків інвестиційні операції кваліфікуються як концентрація суб’єктів господарювання відповідно до ст. 22 Закону України «Про захист економічної конкуренції» і потребують дозволу органів Антимонопольного комітету.

      Національний банк України, який відповідно до ч 1 ст. 44 Закону України від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України» [240] діє як уповноважена державна установа при застосуванні законодавства України про валютне регулювання і валютний контроль, регулює процедурні питання здійснення іноземних інвестицій в Україні у вигляді валютних цінностей. Розмежування повноважень між традиційними органами державного регулювання інвестиційної діяльності є відносно усталеним і не викликає у нас принципових критичних зауважень. Цим ми не стверджуємо, що розподіл повноважень між відповідними органами державної влади є досконалим, і пропозиції щодо його покращення не мають права на існування. Так, у Концепції Державної цільової економічної програми модернізації ринків капіталу в Україні, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 листопада 2007 р. №976-р [260], зазначається, що однією з провідних тенденцій на світових ринках капіталу є об’єднання державних органів, що комплексно регулюють усі їх складові та здійснюють консолідований нагляд за фінансовими установами (мегарегулятор). В умовах України утворення мегарегулятора означає об’єднання в єдиному органі повноважень НКЦПФР та Нацкомфінпослуг. Вважаємо, однак, що аналіз відповідних пропозицій виходить за рамки нашого дослідження.

      До новітніх вузькоспеціалізованих органів державного регулювання інвестиційної діяльності, які виникли на базі традиційних міністерств в останні роки, належать: Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України (Держінформнауки України), Державне агентство з екологічних інвестицій України (Держекоінвестагенство України), Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України (Держінвестпроект України). Особливої уваги заслуговує компетенція останнього органу з огляду на те, що інвестиційна діяльність становить основний предмет його відання, а повноваження формально стосуються будь-яких форм та аспектів цієї діяльності.

      Указом Президента України від 30 грудня 2005 р. №1873/2005 [266] було утворене Державне агентство України з інвестицій та інновацій (Держінвестицій) як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом та спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері інноваційної (на той момент не інвестиційної загалом) діяльності. Створення Держінвестицій відразу викликало критичні експертні оцінки. Вказували, що воно в принципі є непотрібним, зайвим утворенням: «напрям адміністративного, бюрократичного пошуку розв’язання проблеми інвестицій засвідчив свою неефективність», «що стосується портфельних інвесторів, то державний орган тут малоефективний, бо на ринку вже існує низка приватних фондів, які давно знають український ринок цінних паперів, що стосується крупного інвестора, то у випадку, якщо йому цікавий актив – ця зацікавленість не залежить від держави» [89, с. 9].

      У 2010 році параметри діяльності Держінвестицій зазнали змін. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2010 р. №356 [200] Державне агентство України з інвестицій та інновацій було перейменоване на Державне агентство України з інвестицій та розвитку. Держінвестицій отримало статус центрального органу виконавчої влади у сфері інвестиційної діяльності. Нарешті, Указом Президента України від 9 грудня 2010 р. №1085/2010 «Про оптимізацію системи органів центральної виконавчої влади» [245] Державне агентство України з інвестицій та розвитку та Державне агентство України з управління національними проектами були реорганізовані у Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України (Держінвестпроект України). Чинне Положення про Держінвестпроект України затверджене Указом Президента України від 12 травня 2011 р. №583/2011 [201]. Аналіз Положення вказує на численні проблеми визначення місця цього органу в системі органів державного регулювання інвестиційної діяльності. Повноваження Держінвестпроекту, визначені Положенням про нього, можуть бути згруповані у декілька блоків. Так, в силу програмно-координаційних повноважень Держінвестпроект: забезпечує реалізацію державної політики у сфері інвестиційної діяльності, державно-приватного партнерства та управління національними проектами; розробляє пропозиції щодо вдосконалення актів законодавства з питань, що належать до його компетенції тощо. Програмно-координаційні повноваження є традиційним елементом будь-якого вітчизняного положення про орган центральної виконавчої влади. Відповідні повноваження Держінвестпроекту відповідають його статусу як «головного органу в системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері інвестиційної діяльності та управління національними проектами» (п. 1 Положення про Держінвестпроект). Водночас, згідно з Положенням про Міністерство економічного розвитку та торгівлі України Мінекономрозвитку так само визначається «головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації… інвестиційної… політики». У Положенні про Держінвестпроект будь-які приписи щодо порядку взаємодії цього органу та Мінекономрозвитку відсутні.

      Повноваження щодо управління національними проектами «успадковані» Депржінвестпроектом від поглинутого ним Державного агентства України з управління національними проектами. Так, Держінвестпроект: здійснює у межах своїх повноважень контроль за додержанням вимог законодавства з питань підготовки і реалізації національних та інвестиційних проектів; забезпечує процес формування і виконання національних проектів з пріоритетних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку, визначених Президентом України; координує діяльність центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ та організацій щодо реалізації та впровадження національних проектів; виступає замовником (або визначає замовника) розроблення попередніх техніко-економічних обґрунтувань і техніко-економічних обґрунтувань національних проектів, землевпорядної, містобудівної, техніко-економічної та проектно-кошторисної документації під час підготовки і реалізації національних проектів; забезпечує моніторинг та здійснення технічного нагляду за реалізацією національних та інших проектів у сфері своєї діяльності; забезпечує у межах компетенції проведення експертизи національних, інвестиційних та інших проектів; забезпечує управління національними проектами; формує базу даних національних проектів і їх складових та забезпечує функціонування Державного реєстру національних проектів.

      Вся работа доступна по " http://mydisser.com/ru/catalog/view/16753.html " target="_blank">Ссылке