Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у позасудовому порядку
Як було зазначено в першому розділі роботи, нині діючим КУпАП в главі 24 закладено основи правового регулювання чотирьох способів перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення: 1) оскарження постанови прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до вищестоящого органу або посадовій особі; 2) оскарження постанови прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до адміністративного суду; 3) оскарження постанови суду у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого суду (апеляційного суду); 4) внесення подання прокурора на постанову у справі про адміністративне правопорушення.
Оскарження постанови прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції до вищестоящого органу або посадовій особі є ефективним способом перевірки законності прийнятого рішення, адже керівник органу перевіряючи законність прийнятого підлеглою посадовою особою рішення у справі про адміністративне правопорушення виносить більш виважене рішення, що зумовлено його вищою досвідченістю, можливістю врахувати нові обставини справи, оцінити додаткові докази, надані потерпілою стороною або стороною обвинувачення. До того ж європейська практика свідчить, що на цьому рівні перевірки матеріалів справи керівником в нього виникає найвищий рівень відповідальності за законність прийняття рішення в результаті оскарження постанови в справі, це пояснюється тим, що прийняте ним остаточне рішення може бути підставою для подання адміністративного позову до суду. Так, відповідно до п.2 ч.1 ст. 18 КАСУ місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності [68]. І тому у випадку, коли керівник органу не дасть належну оцінку законності переглянутого ним рішення у справі, його дії та рішення можуть бути оскаржені до адміністративного суду, тобто на розсуд суду буде поставлена і репутація керівника.
Крім цього, підвищенню рівня законності перегляду адміністративних справ (у тому числі справ про адміністративні правопорушення) керівниками органів публічної адміністрації, на нашу думку, сприятиме запровадження досвіду діяльності адміністративних судів Федеративної Республіки Німеччина, відповідно до якого, по-перше, рішення суб’єкта владних повноважень (у тому числі у справах про адміністративні правопорушення) не може бути напряму оскаржене до суду, а попередньо потребує досудового перегляду вищестоящою посадовою особою суб’єкта владних повноважень, що прийняв рішення; по-друге, суд переглядаючи справу дає оцінку законності дій не посадової особи, яка прийняла попереднє рішення у справі, а рішення керівника за результатом перегляду справ, таким чином суд дає оцінку рівню професіоналізму керівника та його репутації; по-третє, що є наслідком останнього, у випадку коли судом двічі протягом року було винесено рішення про визнання незаконних дій, рішень посадової особи суб’єкта владних повноважень (тим більше за наявності одних і тих же підстав), при винесені третього аналогічного рішення у справі, суд може також прийняти рішення про відсторонення цієї посадової особи від виконання функцій суб’єкта владних повноважень, що є обов’язковим для виконання в публічній службі [93, с.134]. Запровадження такого досвіду в Україні підвищить рівень відповідальності посадових осіб суб’єктів владних повноважень за прийняття владних рішень.
Право на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення є однією з гарантій захисту прав особи, забезпечення законності притягнення до адміністративної відповідальності. Відповідно до ст. 287 КпАП України постанову може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Крім цих осіб, від їх імені скаргу можуть подати законні представники або захисник. Скарги від осіб, які не мають права на оскарження, мають бути повернені скаржникові.
Відповідно до ст. 289 КУпАП скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови. В разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою прокурора, особи, щодо якої винесено постанову, може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу. Ця норма містить деякі неточності: по-перше, нею виключено право звернення про поновлення строку звернення потерпілого, що є порушенням його прав; по-друге, потребує уточнення початок плину строку на подання скарги; по-третє, не визначено, які причини пропуску строку подання скарги слід вважати поважним, і хто дає їм оцінку.
В науковій літературі зверталась на це увага та пропонувались окремі шляхи вирішення цієї проблеми. Так, Р.О. Кукурудз пропонує визначити початок тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення з моменту вручення особі, яка притягнута до відповідальності та потерпілому постанови у випадку їх відсутності під час розгляду справи [94, с. 239]. Л.В. Кришталь пропонує встановлювати термін тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення з моменту вручення під розписку копії постанови особі, яка притягнута до відповідальності, потерпілому, їх представникам [95, с.314]. Р.В.Миронюк вважає, що відновлення пропущеного терміну законодавчо передбачено тільки для особи, стосовно якої винесено постанову. Разом з тим ст. 287 КУпАП передбачає право на оскарження ще й для потерпілого. Тому, необхідно передбачити можливість відновлення вказаного терміну оскарження по заяві особи, яка подала скаргу, або особи, яка правомочна захищати її інтереси [96, с.145].
В цілому ми підтримуємо визначені вище думки науковців, але вважаємо, що: по-перше, початок тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення повинен починатися з моменту вручення під розписку особі, яка притягнута до відповідальності та потерпілому, їх законним представникам копії постанови у справі про адміністративне правопорушення незалежно від їх безпосередньої участі в судовому розгляді справи; по-друге, заяву про поновлення пропущеного строку на подання скарги мають право подавати як особа, відносно якої винесено постанову так і потерпілий, а також їх законні представники та захисники.
Всі ці науково обґрунтовані пропозиції мають рацію і викликані суттєвими проблемами застосування адміністративно-деліктного законодавства в практичній діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції. Так, проведений нами в листопаді-грудні 2012 року аналіз вивчення 425 матеріалів справ про адміністративні правопорушення, які переглядались в судовому провадженні в порядку оскарження рішень по ним показав, що тільки у 65% випадків (тобто по 277 справам) скарги на постанову у справі про адміністративні правопорушення були подані вчасно тобто в десятиденний строк з дня їх винесення; у 35% випадків (тобто по 148 стравам) такі скарги були подані з порушенням строку подання, в більшості із них в 110 справах – 74% причиною пропуску такого строку було неповідомлення юрисдикційного органу про винесення постанови та не направлення її копію скаржнику, у 38 справах (26%) причиною пропуску цього строку стали відрядження та хвороба скаржника [Додаток Б].
Переважна більшість із 110 справ за якими було подано скаргу на постанову про застосування адміністративного стягнення з просроченням її подання з причин необізнаності скаржника в результатах розгляду справи та відсутності даних про рішення в них стосується порушень правил дорожнього руху і відповідно матеріалів, які оформлюються працівниками ДАІ МВС України. Проблема якості заповнення матеріалів справ про порушення правил дорожнього руху, дотримання строків розгляду та сповіщення зацікавлених осіб в результатах їх розгляду неодноразово піднімалась на колегіях судових палат з кримінальних справ апеляційних судів, Верховного Суду України та публіцистиці та наукових виданнях, однак попри це існує і на сьогодні [97; 98, с.103].
Першою перешкодою оскарження постанови, яка доволі часто виникає одночасно із ухваленням постанови, є відсутність у особи, щодо якої ухвалюється постанова, вичерпних даних про найменування та місцезнаходження працівників Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України. Така перешкода, на думку В.М.Бевзенка, виникає як наслідок: непредставлення або формального представлення працівником міліції громадянинові-водієві, якого спинили. Доволі частими є випадки коли працівник Державтоінспекції, зупинивши транспортний засіб і отримавши документи від водія, не представившись, без пояснення причин зупинки, без роз’яснення прав особі, яка притягалася до адміністративної відповідальності, негайно повертався до службового автомобіля для заповнення постанови. Із значними складнощами або небажанням працівник Державтоінспекції пояснює порядок оскарження ухваленої ним постанови про накладення адміністративного стягнення, ухиляється від роз’яснень інших принципових питань, які йому задаються водієм зупиненого транспортного засобу; неякісного складання постанови про накладення адміністративного стягнення. Тобто постанова доволі часто заповнюється нерозбірливим почерком; посада працівником Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України, який ухвалив постанову, вказується або неповністю, або містить абревіатуру, з якої важко зробити висновок про конкретну службову особу та орган, у якому вона працює; опис обставин, установлених при розгляді справи (ст. 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення), почасти викладається частково − відсутні дата, час, швидкість руху транспортного засобу тощо. Незрозуміло також, із яких причин працівники Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України подекуди відмовляються показати громадянинові власне службове посвідчення [99, с.46].
Тож, як правило, оскаржувані постанови у більшості випадків скасовуються. Однак перш ніж відбудеться судовий захист публічних прав, свобод, законних інтересів фізичної особи-позивача, нею зазнаються суттєві збитки та витрачаються кошти, які вкупі перевищують штраф, передбачений оскаржуваною постановою: згаяно не один день робочого часу, втрачено заробіток, їй будуть завдані моральні збитки, особа понесе значні витрати, пов’язані із наданням їй правової допомоги (підготовка позовної заяви, оплата послуг процесуального представника, проїзд до місця розгляду адміністративної справи).
Стаття 289 КУпаП визначає, що рішення про поновлення строку подання скарги на постанову у справі про адміністративне правопорушення приймає орган (посадова особа), правомочні розглядати скаргу. В той же час, відповідно до ч.6 ст. 288 КУпАП скарга подається в орган (посадовій особі), який виніс постанову по справі про адміністративне правопорушення, а останній протягом трьох діб надсилає її разом із справою до органу (посадовій особі), правомочному відповідно до цієї статті її розглядати. Результати аналізу практики перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв’язку з оскарженням рішень по ним показують, що існують досить поширені випадки, коли орган який приймає скаргу на винесену ним постанову у справі подану з простроченням десятиденного строку її подання сам приймає рішення про її відхилення і часто це рішення виражається в усній формі без належного процесуального оформлення і це зрозуміло, адже в таких випадках розрахунок іде на те, що скаржник не знає тонкощів законодавства та не буде оскаржувати явно незаконне рішення органу адміністративної юрисдикції. Це ще раз вказує на необхідність обов’язкової реєстрації скарг на рішення у справах про адміністративні правопорушення у відповідних журналах, що повинні вестись в органах адміністративно-деліктної юрисдикції та підвищення контролю за їх веденням з боку керівництва цих органів.
Окремою проблемою є невизначеність в законодавстві переліку поважних причин за наявності яких орган, що уповноважений переглядати рішення у справі може прийняти рішення про поновлення строку подачі скарги, а також форми прийняття такого рішення. Звісно, що перерахувати в законодавстві всі причини, які можна визначити поважними неможливо з огляду на їх різноманітність, викликану життєвими обставинами, оцінка їх суттєвості повинна залишатись на розсуд органу адміністративно-деліктної юрисдикції. Однак в той же час доцільно вказати на ті причини, які повинні бути обов’язково враховані органом адміністративно-деліктної юрисдикції як поважні, зокрема це: не надіслання (не вручення) копії постанови у справі про адміністративне правопорушення зацікавленій особі, хвороба, відрядження, відпустка останньої, які тривали протягом строку на оскарження. Також, на нашу думку, доцільно було нормативно закріпити положення відповідно до якого орган адміністративно-деліктної юрисдикції, який відмовив особі в поновлені строків на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення повинен повідомити її про це в письмовій формі з визначенням причини відмови.
З урахуванням вищезазначеного, пропонуємо внести зміни до ст. 289 КУпАП та викласти її в такій редакції: «Скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня вручення під розписку копії постанови особі, відносно якої її винесено, потерпілому, або їх законним представникам чи захисникам. В разі пропуску зазначеного строку з поважних причин, тобто у разі не надіслання (не вручення) копії постанови у справі про адміністративне правопорушення зацікавленій особі, хвороби, відрядження, відпустки останньої, які тривали протягом строку на оскарження, цей строк за заявою вказаних осіб, може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу. Відмова у поновлені строків на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення оформлюється органом (посадова особа), правомочним розглядати скаргу у письмовій формі з зазначенням причин відмови та надсилається протягом доби заявнику».
Вся работа доступна по Ссылке
