Теоретичні основи адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України

          Необхідність оновлення доктрини адміністративного права означає не тільки формування теоретичної моделі адміністративно-правових відносин, зміст і характер яких має відповідати тенденціям демократизації суспільних перетворень, але, насамперед, впровадження оновлених доктринальних положень в усі аспекти суспільного життя, і особливо у ті, які пов’язані із забезпеченням прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб [99, с. 72]. Зазначене безпосередньо стосується і житлово-комунального господарства, як сфери публічного адміністрування, функціонування якої спрямоване на створення відповідних умов для проживання та перебування у житлових та нежитлових приміщеннях.          Ефективна реалізація державної політики у сфері житлово-комунального господарства забезпечується діяльністю уповноважених органів публічної адміністрації (їх посадових осіб), а також діяльністю відповідних постачальників житлово-комунальних послуг. Проте сучасний стан діяльності органів публічної адміністрації у даній сфері навряд можна назвати досконалим, оскільки нарівні нормативно-правового забезпечення залишаються фактично неврегульованими значна кількість питань, зокрема, щодо визначення мети, принципів діяльності даних органів, розмежування їх повноважень, а також зміст та порядок реалізації контрольних проваджень у сфері житлово-комунального господарства. Саме у зв’язку із наведеним виникає потреба у досліджені теоретичних основ адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у даній сфері.          Варто зазначити, що аналіз адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства неможливо без з’ясування сутності загальної категорії «правовий статус», адже розкриття змісту даної правової категорії має велике значення для вдосконалення правових норм, які регулюють діяльність зазначених органів. Слід сказати, що проблема теоретичного осмислення поняття «правовий статус» різних суб’єктів правовідносин не є новою і була предметом ряду досліджень. У різні часи та з різних боків це питання аналізували такі вчені, як: В.Б. Авер’янов, С.С. Алексєєв, Д.М. Бахрах, О.М.Бандурка,          В.М. Бевзенко, А.І. Берлач, С.М. Братусь, М.В. Вітрук, В.М. Горшеньов, С.Д. Губарєв, В.В. Зуй, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков,           О.В. Кузьменко, В.Я. Маліновський, Н.І. Матузов, В.М. Манохін, В.В. Мальков, В.І. Новосьолов, Н.Г. Павленко, Р.С. Павловський, В.М. Плішкін, О.Ф. Скакун, О.Ю. Якімов та ін. Переходячи до розгляду вказаної проблематики зауважимо, що поняття правового статусу досліджується в межах філософії, соціології, теорії держави і права. Відтак, варто навести думку В.С. Венедиктова, який у науково-практичному посібнику «Організаційно-правові засади сучасної державної служби України» зазначає, що у філософському розумінні статус – це соціальний, співвідносний стан (позиція) індивідуума або групи в соціальній системі, що визначається за рядом ознак, специфічних для даної системи (економічних, професійний етнічних та ін.) [89, с. 72]. У правовому статусі виявляється державна воля, його зміст, що є стабільним, змінюється не за бажанням осіб, а з волі законодавця, елементи правового статусу формулюються та існують у формі правових приписів. Наявність у правовому статусі цих властивостей дозволяє йому виступати в якості юридичного мірила соціальної свободи [92 , с. 418].          Нині, у доктрині адміністративного права, правовий статус розуміється як сукупність прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб          [99, с. 92]. Однак, з цього приводу варто навести думку авторського колективу наукового видання «Виконавча влада і адміністративне право» за загальною редакцією В.Б. Авер’янова, а саме: «у теорії права та галузевих юридичних науках висловлювалися думки щодо потреби у розрізненні двох самостійних понять: правовий статус у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв’язок між якими можна визначити як співвідношення цілого та частини. Правовий статус у вузькому розумінні є сукупністю юридичних якостей, якими держава наділяє певного суб’єкта. У цьому разі класичним елементами правового статусу є права та обов’язки (компетенція). Усе, що законодавчо закріплює положення певного суб’єкта в суспільстві, опосередковує усі види зв’язків і відносин між державою та іншими суб’єктами, слід розуміти як правовий статус суб’єкта у широкому розумінні» [92, с. 156162].          Як вже зазначено раніше проблеми теоретичного осмислення правового статусу постійно перебували у полі зору науковців, однак найбільш дослідженою є теорія правового статусу фізичної особи – громадянина, особи без громадянства, іноземного громадянина, біженця. З огляду на це, варто навести думку О.Ф. Скакун, яка ще й додатково виокремлює правовий статус особи, народу, держави [169, с. 377–386].          О.Ф. Скакун наголошує, що відсутність єдності думок щодо змісту поняття «правовий статус особи» призводить до значних складнощів як у науково-дослідній так і правозастосовчій діяльностях. Відтак, у деяких наукових працях до структури вказаної категорії вводяться, окрім прав, свобод, обов’язків, ще й додаткові елементи, зокрема громадянство, законні інтереси, гарантії.          Варто навести думку професора О.М. Харитонової, яка досліджуючи питання реалізації адміністративно-правового статусу особи, виділяє такі елементи: правосуб’єктність, основні права та обов’язки [65, c. 6466].           М.В. Вітрук у дослідженні «Загальна теорія правового статусу особистості» зазначає, що під правовим статусом слід розуміти сукупність прав та обов’язків особи, як конституційних (невід’ємних), так і надбаних у результаті вступу у правовідносини з іншими суб’єктами права [93, с. 222].          Проте, наведені вище позиції щодо визначення поняття «правовий статус» стосуються лише фізичної особи, в тому числі і як учасника адміністративно-правових відносин у сфері житлово-комунального господарства. Між іншим, переважна більшість вчених вважають, що ключовими елементами даного поняття є права та обов’язки, хоча щодо додаткових елементів позиції вчених істотно відрізняються.           Враховуючи специфіку даного дисертаційного дослідження, вдається можливим, що особливу важливість щодо подальшого аналізу має питання з’ясування адміністративно-правового статусу державного службовця. Важливість розгляду цього питання в окремому порядку обумовлюється тим, що, як зазначають теоретики права, посадові особи виступають в правовідносинах як представники держави та здійснюють владні повноваження [99, с. 93–94].          М.Г. Глобінець у дисертаційному дослідженні «Адміністративно-правовий статус суб’єктів контрольних проваджень в діяльності нотаріусів» зазначає, що у сучасній доктрині адміністративного права існує кілька поглядів щодо складових правового статусу державного службовця. Автор опираючись на праці Ю.М. Козлова, В.М. Манохіна, І.П. Голосніченка виокремлює такі групи поглядів: по-перше, адміністративно-правовий статус державного службовця складається з прав та обов’язків, похідних від прав та обов’язків того державного органу, де він працює (Ю. М. Козлов); по-друге, складовими адміністративно-правового статусу державного службовця, окрім зазначених прав та обов’язків є додаткові елементи, такі як: вимоги до робітника, функції службовця, відповідальність, яка наступає за невиконання або неналежне виконання функцій за посадою (Г.А. Дорохов); по-третє, елементи адміністративно-правового статусу державного службовця об’єднуються під категорією «повноваження» та зазначається їх похідність від компетенції органу державної влади. Дана група вчених визначає такі елементи: завдання, функції, відповідні права, обов’язки й основні форми діяльності, які закріплені у правових актах (В.М. Манохін); по-четверте, адміністративно-правовий статусу державного службовця поділяється на загальний адміністративно-правовий статус, і відомчий правовий статус. Відомчий адміністративно-правовий статус визначає правове положення державного службовця всередині самої системи органу влади. Цей статус визначається правами та обов’язками державного службовця, взаємовідносинами з начальниками та іншими працівниками, порядком проходження служби (І.П. Голосніченко) [99, с. 93–94].          Підводячи підсумок слід зазначити, що не дивлячись на наявність великої кількості різних поглядів щодо визначення поняття адміністративно-правового статусу державного службовця, усі наведені погляди не заперечують наявності такого елементу як його права та обов’язки, які обумовлені компетенцією державного органу (органу публічної адміністрації), де обіймає посаду службовець.          Дещо іншою є ситуація з теоретичним підґрунтям щодо визначення поняття правового, а зокрема адміністративно-правового, статусу органу публічної адміністрації, оскільки ця проблематика не є різносторонньо дослідженою, як правовий статус фізичних осіб. Крім того, аналіз сучасної наукової та навчально-методичної літератури свідчить про відсутність єдиного підходу до визначення його структурних елементів.          З приводу визначення поняття та структури адміністративно-правового статусу органу публічної адміністрації слід навести позицію В.Б. Авер’янова, який зазначав, що компетенція (права і обов’язки) є головною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як: завдання, функції, характер взаємозв’язків з іншими органами (як по «вертикалі», так і по «горизонталі»), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо [92, c. 247]. У Великому енциклопедичному юридичному словнику за редакцією Ю.С. Шемшученка правовий статус юридичної особи визначається як компетенція, тобто права та обов’язки, зафіксовані в чинному законодавстві [87, с. 717]. Проте, на нашу думку, наведена позиція має дещо обмежений характер, адже поняття юридична особа є більш характерним для цивільного права, аніж для адміністративного. Тому, це поняття не може бути використане для вичерпної характеристики адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства.          Аналізуючи дане поняття в навчально-методичній та науковій літературі варто навести позицію, що міститься в підручнику «Адміністративне право України» за загальною редакцією академіка С.В. Ківалова, який висвітлюючи адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади, виділяє такі його елементи: функції, завдання, компетенцію [85, c. 8294]. Н.П. Матюхіна у підручнику «Адміністративне право України» зазначає, що органи виконавчої влади наділені необхідною оперативною самостійністю, яка виявляється в їх компетенції – предметах ведення, правах, обов’язках, територіальних масштабах діяльності кожного окремого органу [67, с. 76].           Дещо іншу позицію висловлено у навчальному посібнику «Державне управління» В.Я. Малиновський, який вважає, що правовий статус як правовий інститут складається з таких основних елементів, як завдання та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів [122, c. 378].          Заслуговує на увагу позиція В.М. Плішкіна, який відмічає, що правовий статус включає в себе компетенцію, тобто права, обов’язки, відповідальність [176, с. 411].           С.Г. Стеценко у навчальному посібнику «Адміністративне право України» надає власне визначення адміністративно-правового статусу, як сукупності прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, закріплених у нормах адміністративного права. Крім того, автор наголошує, що кожний суб’єкт адміністративного права має свій варіант притаманного йому адміністративно-правового статусу [175, с. 90].          Досліджуючи адміністративно-правовий статус адміністративного суду в Україні, А.О. Неугодніков визначає його як врегульований законодавством порядок створення, реорганізації, ліквідації цього органу, визначення функцій і завдань адміністративного суду та наділення цього органу необхідною компетенцією для виконання покладених на нього державою прав та обов’язків [127, с. 146].           Вивчаючи адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України, Н.О. Зезека відзначає, що адміністративно-правовий статус є складною юридичною конструкцією, яка включає в себе різні за обсягом складові елементи, головною серед них є компетенція що доповнюється відповідальністю, завданнями, функціями, організацією (структурою) та порядком діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення та припинення її діяльності) [107, с. 191].          Характеризуючи адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування І.Н. Пахомов відмічає наявність власних і делегованих повноважень, а також проявлення адміністративної правосуб’єктності у тому, що відповідна рада приймає нормативні та інші акти управління у формі рішень [148, с.65].          

Вся работа доступна по Ссылке