Джерельна база та стан наукових досліджень статутної нормотворчості в Україні

          У механізмі нормативно-правового регулювання суспільних відносин акти статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні відіграють важливу роль, виступаючи не тільки інструментом здійснення територіальними громадами їх функцій та повноважень на території, на яку розповсюджується їх юрисдикція [28, с. 34], їх соціальної мобілізації [108, с. 9-17], а й свідченням кардинальної модернізації правової системи та якісної новелізації системи джерел права, їх каталогізації, диференціації та ієрархічності, стаючи чинником збільшення щільності нормативно-правового регулювання, його наближеності на локальний рівень функціонування соціуму, проникненням принципу субсидіарності у нормотворчий процес тощо.          У муніципальних правових актах, які приймаються населенням, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами (у першу чергу – статутах територіальних громад – З. І.) „виражається право місцевих співтовариств щодо формування правового простору” [237, с. 15] територіальних громад відповідно до Конституції та законів України. Статути територіальних громад як акти локальної самоорганізації населення регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, забезпечують вирішення поточних питань місцевого життя, конкретизують положення законів та інших нормативних актів, адаптують їх до місцевих умов, дають можливість краще враховувати місцеві традиції та історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування на території, на яку розповсюджується юрисдикція відповідної територіальної громади. Виходячи з цього, актами статутної правотворчості може охоплюватися широка сфера соціально-економічних, національно-культурних та політичних відносин, які найбільш близько, безпосереднім чином зачіпають найважливіші питання повсякденного життя людини за місцем проживання. У зв’язку з цим, актуальність дослідження питань нормотворчого процесу у системі місцевого самоврядування в цілому та такого його різновиду як статутна нормотворчість, розкриття її сутнісних, змістовних, структурних та функціональних характеристик, аналіз теоретичних і практичних проблем у цій сфері не викликає сумніву. Тому, аналізуючи концептуальні проблеми статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, розглянемо стан нормативно-правової регламентації відповідних суспільних відносин в Україні на рівні законодавчих та підзаконних актів, а також з позиції міжнародних стандартів місцевого самоврядування. Тобто визначимося з нормативно-джерельною базою нашого дисертаційного дослідження.          Сучасна правова доктрина розглядає акти місцевого самоврядування, у тому числі й статути територіальних громад, як невід’ємну частину єдиної, взаємопов’язаної та взаємоузгодженої системи нормативно-правових актів, які приймаються або видаються у державі. Процес здійснення місцевого самоврядування в Україні припускає наявність джерельної бази, що забезпечує певну самостійність місцевого самоврядування в державі.          Сьогодні ми можемо говорити про те, що пріоритет у правовому регулюванні місцевого самоврядування повинен належати загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права. Визнання домінування загальновизнаних норм міжнародного права над нормами внутрішнього законодавства відповідає суті соціально-правової демократичної держави.          Неможливо вивчати явище статутного права у місцевому самоврядуванні України відірвано від загальноєвропейського чи світового контексту. Так, 31 жовтня 1995 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про приєднання до Статуту Ради Європи» [210] і Україна стала 37-м членом Ради Європи. Під час вступу до Ради Європи Україна зобов’язалася виконати низку особливих завдань, наведених у висновку ПАРЄ 1995 року за № 190. Йшлося про підписання і ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування [82], яка суттєво вплинула на запровадження в місцевому самоврядуванні України статутного права [151]. Україна підписала її 6 листопада 1996 року, а 15 липня 1997 року Хартія була ратифікована Верховною Радою України [211].          Європейська хартія місцевого самоврядування займає найбільше значення серед міжнародно-правових стандартів місцевої демократії на європейському континенті. Реалізація її положень у національних демократіях стала одним з найбільш актуальних та, одночасно, проблемних питань, що, абсолютно логічно, віддзеркалюється на стані розвитку місцевого самоврядування, механізмі здійснення відповідних внутрішніх функцій європейських держав у сфері місцевого і регіонального розвитку тощо. Адже в теорії європейського права Європейська хартія місцевого самоврядування – це багатостороння угода публічного права, що передбачає виконання державою-стороною взятих на себе зобов’язань (ст. 12). Правовим простором впровадження її принципів є конституційне, муніципальне та інші галузі національного права, а політичним полем їх реалізації – державна регіональна та муніципальна політика.          Метою Європейської хартії місцевого самоврядування є компенсування браку спільних європейських стандартів оцінки та захисту прав органів місцевого самоврядування, які є найближчими до населення, надання їм можливості для ефективної участі в процесі прийняття рішень щодо їх безпосереднього оточення. Хартія зобов’язує сторони застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого самоврядування. Таким чином, це є демонстрацією на європейському рівні політичної волі щодо визнання та послідовної реалізації на всіх рівнях територіального управління принципів захисту демократії, вироблених під час створення Ради Європи, яка вважає своїм завданням забезпечення дотримання засад європейської демократії та захист прав людини в найширшому розумінні цього поняття.          Звідси звертає на себе увагу основна позиція держав-членів Ради Європи, яка полягає в тому, що органи місцевого самоврядування складають одну з основ будь-якого демократичного устрою. Так, згідно з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві (по можливості, в Конституції) тієї держави, яка приєдналася до цього правового акта. Конституційну і законодавчу основу такого права, згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування, повинні становити Конституція і внутрішнє законодавство держав-учасниць, в яких має бути визнаний і встановлений принцип місцевого самоврядування. Тобто мета, яка визначена у Європейській хартії місцевого самоврядування, полягає тільки в прагненні зафіксувати основні принципи місцевого самоврядування як рекомендації для виконання, а не зміні структури державного устрою. У преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що „право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами – членами Ради Європи”, причому це право „найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні”, а „існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління”.          З цього, вказується у Хартії, випливає необхідність існування органів місцевого самоврядування, які мають створені на демократичній основі директивні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій (зокрема, широка автономія у сфері локальної нормотворчості, у т. ч. – статутна автономія), а також ресурси, необхідні для їх виконання. Так, про колосальну роль муніципального статутного регулювання у процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування свідчить сучасний зарубіжний досвід. Наприклад, в основі німецької державної доктрини місцевого самоврядування знаходиться принцип «п’яти суверенітетів громад», серед яких: фінансовий, організаційний, кадровий суверенітети, суверенітет просторового планування та статутний суверенітет, який полягає у праві приймати акти громад, які мають загальнообов’язкову юридичну силу [4, с. 320].          Стосовно України, треба сказати, що згідно ст. 7 Конституції України [112], в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Тобто, в цьому випадку спостерігається конституційне закріплення базових принципів місцевого самоврядування, що дозволяє говорити про пріоритет демократичного вектору розвитку нашої держави. Проте сам факт наявності основних принципів місцевого самоврядування в Основному Законі та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [208], безумовно, не є єдиною умовою організації та функціонування істинно демократичної системи місцевого самоврядування.          Відповідно до ст. 9 Конституції України і Закону України «Про міжнародні договори» [205] міжнародні зобов’язання України є нормами прямої дії, на підставі яких можуть виникати суб’єктивні права та обов’язки і висуватися вимоги перед судом. У ст. 19 Закону закріплено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Свого часу (коли ще діяв Закон України «Про міжнародні договори» 1993 р.) Верховний Суд України у Постанові Пленуму за № 9 зазначив: «...суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються інакше, як міжнародний договір [206]. У той же час міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України».          

Вся работа доступна по Ссылке