Історичні витоки статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні в Україні
Статути територіальних громад мають давню традицію. Вони були важливим локальним джерелом права і відігравали свого часу надзвичайну роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Саме з появою статутів (хартій) міст пов’язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування – комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих «комунальних революцій» ХІ – ХІІ ст. Власне саме часів зародження статутного права в Європі спостерігалися прояви його впливу і на сучасні українські терени. Так, Н. О. Чудик як приклад наводить те, що в історичних джерелах зберігалась згадка про датований 1290 р. статут кримського міста Кафи (Феодосії), яке на той час було генуезькою колонією. На жаль від цього документу залишилися лише назви статей, але інші документи свідчать про високий рівень організації муніципального життя цієї колонії [296, с. 39-40]
Виходячи з цього, одним з ключових питань теорії статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні є дослідження процесів становлення та розвитку статутів територіальних громад в історичній ретроспективі. Адже комплексний аналіз юридичних, соціально-політичних та територіальних процесів становлення місцевого самоврядування та його правової основи, усвідомлення місця у конституційно-правовому механізмі регулювання муніципальних відносин актів локальної нормотворчості, насамперед та у першу чергу вимагає діалектичного аналізу еволюції статутів територіальних громад як джерела конституційного права та одного з визначальних чинників становлення локальної демократії та правової державності [296, с. 34].
Для того щоб сформувати уявлення про розвиток статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні в Україні, звернемося до витоків муніципальної історії в українських землях. Відомо, що ідейним джерелом формування теорії правової держави і, особливо, громадівського устрою, який трансформувався в сучасну систему місцевого самоврядування, була теорія природного права, яка зародилася ще за часів античності, але по-справжньому «запрацювала» в епоху Відродження, насамперед тому, що теорія природного права проголошувала невід’ємними права і свободи людини і громадянина, у т. ч. право громадян на участь в управлінні державними і місцевими справами. Так звана громадівська концепція стала ідеологічною основою сучасних принципів місцевого самоврядування. Сьогодні в країнах розвиненої демократії ця концепція відображена в принципах муніципального статутного права.
Саме теорія природного права та громадівська концепція місцевого самоврядування стали основою для розвитку самоврядних ідей про первинність виникнення громад і вторинність виникнення держави, автономію громад у питаннях місцевого значення та інших питаннях, віднесених державою до їх компетенції та безпосередню участь громадян у вирішенні питань місцевого значення. Як зазначає О. В. Батанов, громадівський напрям у муніципальній науці чітко визначив природно-правовий, громадянський та соціально-економічний аспект самоврядування. Він був пов’язаний не тільки із пошуками критерію відмінності владовідносин у сфері місцевого самоврядування від державної влади, а й осмисленням його ролі у процесах становлення громадянського суспільства. Ідеологи відповідних громадівських концепцій вперше вказали на роль інституту місцевого самоврядування у процесі виникнення та розвитку демократичної державності, інституціоналізації громадянського суспільства та реалізації громадянських свобод [38, с. 45].
Як свідчить представлений у зарубіжний літературі муніципальний досвід західних демократій [306-334], поважне відношення до громадівського місцевого самоврядування як до цінності поєднується з раціональним підходом, покликаним забезпечити умови для підтримання активного й ефективного місцевого самоврядування. Актуалізація цього аспекту справи дозволяє говорити про онтологічну й екзистенціальну складову буття місцевих спільнот, пов’язану вже не тільки з визначенням їх ролі у здійсненні управління, але і з організацією сучасних ефективних форм життєдіяльності населення в цілому, виробленням ціннісних орієнтирів, спрямованих не тільки на реалізацію приватних інтересів, але і на збереження і розвиток групових цінностей [144, с. 16].
Стосовно місцевого самоврядування на теренах сучасної України, то воно існувало з найдавніших часів і характеризувалося реальним демократизмом. Статутне право територіальної громади як нормативно-правовий інститут місцевого самоврядування має не менш давню історію і відіграло надзвичайно важливу роль у процесі становлення та розвитку сучасної нормативно-правової бази місцевого самоврядування України.
Звернувшись до історії місцевого самоврядування України, ми можемо простежити основні етапи становлення й розвитку практик і форм статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, яке в різних історичних умовах виявлялося в різноманітних правових формах. Найбільш помітними і стійкими на теренах сучасної України виступають: вічова демократія Київської Русі – староруські громади; магдебурзьке право на українських землях – магдебурзька грамота, слобідське самоврядування; селянське громадське самоврядування XVІ–XІX ст.ст.; період русифікації – земське і міське самоврядування другої половини XІX ст. на українських землях, що входили до складу Російської імперії; австрійський період на західноукраїнських землях до першої половини XX ст.; сучасний період з 20-х рр. XX ст. – і по сьогодні [67, с. 53-68]. Спробуємо в рамках дослідження проаналізувати еволюцію нормативно-правової бази місцевого самоврядування і розглянути джерела та форми сучасного інституту статутного права. Через особливості правового регулювання місцевого самоврядування на українських землях можна дослідити розвиток нормативно-правової бази місцевого самоврядування в цілому та, зокрема, статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, на теренах нашої держави.
Отже, простежимо в рамках цього дослідження розвиток практики статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні на теренах сучасної України через розвиток форм статутного права і дамо характеристику кожного з джерел сучасного статутного права.
Нашу державу на різних етапах її розвитку супроводжували ті чи інші інститути її державності, серед яких чільне місце посідало й місцеве самоврядування. Цілком очевидно, що сучасне поняття та зміст місцевого самоврядування відмінні від їхнього розуміння в минулому. Однак навіть різноманітність форм його проявів у різні часи дозволяє узагальнити уявлення про них. Це можна зробити за допомогою історичних та наукових джерел. Також достатньо матеріалу й для періодизації національного місцевого самоврядування. Отже, періоди становлення місцевого самоврядування, за І. А. Грицяком, є такими: 1) зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування; 2) європеїзація місцевого самоврядування; 3) русифікація українського місцевого самоврядування; 4) українізація місцевого самоврядування [67, с. 53-68].
