Зарубіжний досвід статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні та проблеми його рецепції в сучасній Україні

          Нормативно-правова база місцевого самоврядування в зарубіжних країнах має глибокі історичні коріння і багатий досвід [36; 69; 80; 103-104; 127; 131; 147-148; 225; 292; 297; 305-334]. У західних демократіях, місцеве самоврядування та його принципи, у тому числі і принцип правової автономії або так званого «гомруля» [315; 320-321: 324; 329], що означало право на прийняття муніципалітетами хартій місцевого самоврядування – локальних актів, що визначають структуру цих органів, їхні функції і компетенцію, способи формування муніципальної служби тощо [171, с. 614–615], бурхливо розвивалися. Як і сьогодні, на початку та у середині ХХ ст. статути територіальних колективів (громад) були досить поширеними в країнах Європи та Америки. При цьому для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які відрізняються формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою.          Аналізуючи особливості витоків американської демократії, А. де Токвіль відзначив, що «центральна влада, якою б освіченою і досвідченою вона не представлялася, не в змозі одна охопити усі сфери життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що подібне завдання перевершує усі межі людських можливостей. Коли така влада прагне тільки своїми силами створити і привести в дію незліченну безліч різних громадських механізмів, вона повинна або задовольнятися дуже неповними результатами, або її зусилля будуть просто марними». Він вивчав принципи статутного права на прикладі США: «Я не випадково почав дослідження політичних інститутів Сполучених Штатів з громади, – писав він. – Громада є тим єдиним об’єднанням, яке так добре відповідає самій природі людини, бо скрізь, хоч би де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою» [269, с. 63-64].          У процесі становлення місцевого самоврядування у зарубіжних країнах та розвитку його доктринальних засад, сформувалася низка теорій (концепцій) місцевого самоврядування (громадівська, державна, муніципального соціалізму, муніципального дуалізму тощо), які по-різному визначають сутність цього інституту, особливості правової природи його завдань, функцій, форм і методів взаємовідносин з державою [1; 72; 78; 81; 149; 240; 294].          На наше переконання, відповідні концептуальні підходи мають колосальне значення як у процесах інституціоналізації та конституювання основних моделей та типів місцевого самоврядування, так і розвитку статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні. Так, як зазначає П. М. Любченко, існуючі у світі муніципально-правові теорії, по суті, є вираженням певних типів правової культури, які об’єктивно складаються у житті конкретних суспільств. За сучасних умов теорія місцевого самоврядування не може бути філософською абстракцією, а має виступати органічним складником загального процесу розвитку громадянського суспільства в Україні. З урахуванням цього місцеве самоврядування слід розглядати як сукупність норм права, систему органів та інститутів, які за допомогою відповідних прийомів і способів громадського та владного впливу забезпечують втілення волі територіальної громади в суспільні відносини [137, с. 13–14].          Конституційно-правові передумови існування системи місцевого самоврядування на сучасному етапі були закладені в законодавчих актах держав Європи і склалися переважно в результаті адміністративних та муніципальних реформ XІX ст. Нині в цих країнах основну роль у системі правових актів, що регулюють місцеві правові відносини, відіграє Європейська хартія місцевого самоврядування.          Вивчення сучасної європейської практики місцевого самоврядування доводить, що країни Європи мають той чи інший вид інституту місцевого самоврядування з метою чіткого регулювання питань та процесів самоврядування на місцевому рівні – рівні місцевих громад. Треба сказати, що у більшості країн сучасного світу функціонування місцевого самоврядування регулюється конституціями, законами про місцеве самоврядування, виданими центральними органами влади або легіслатурами суб’єктів федерації та статутами територіальних громад, особливо в країнах Європи, США, Австралії та в інших державах сучасного світу. Ефективність статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні підтверджується досвідом США, Канади, Великобританії, Франції, Німеччини, Італії, Швейцарії, Польщі та Росії.          Ієрархія нормативно-правових актів європейських держав, що регулюють питання організації місцевого самоврядування, як правило, виглядає таким чином: 1) конституційні положення; 2) закони; 3) акти глави держави; 4) акти уряду (накази міністерств); 5) регіональні правові акти (у федеральних державах); 6) місцеві акти (статути територіальних громад).          Передбачається, що кожний нижчий в ієрархії нормативний акт покликаний роз’яснювати положення актів, прийнятих вищими органами, і не повинен суперечити їм, якщо ж яка-небудь юридична норма, прийнята органом нижчого рівня, суперечить положенню акта, прийнятого вищим органом, то застосовується остання. І тільки в окремих випадках, коли вищий нормативний акт суперечить конституційним положенням і знаходиться на розгляді конституційного суду, місцева влада має право не виконувати його. Для впливу на вирішення питань власної життєдіяльності, громада в більшості розвинених країн світу розробляє та приймає нормативний акт захисту, впливу та реалізації власних інтересів – статут-хартію громади [152]. Позитивний вплив статутної нормотворчості на розвиток системи місцевого самоврядування не викликає сумніву, особливо в країнах з розвиненою демократією. Муніципальне статутне право враховує соціально-економічні, духовно-культурні, історичні та інші особливості кожної територіальної громади і в той же час відповідає вимогам законодавства. Цей принцип також закріплений у законодавстві України про місцеве самоврядування. Він встановлює принцип верховенства закону та ієрархію нормативно-правових актів, що випливає з нього. Втім у Законі України 1997 р. законодавець передбачив право територіальної громади розробити і прийняти статут територіальної громади, в якому мешканці громади мають змогу врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування.           Звертаючись до нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних державах, треба сказати, що воно відбувається по-різному, і це залежить від форми державного устрою та моделі місцевого самоврядування [295; 131; 225; 292]. Так, у країнах англосаксонської муніципальної традиції законодавче регулювання не має такого значення для місцевого самоврядування, як у країнах континентально-європейської муніципальної традиції, оскільки тут основним джерелом муніципального права є судовий прецедент. У державах з федеральним політико-територіальним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве самоврядування детально (наприклад, Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть лише згадувати про нього в коротких формулюваннях.          Прикладом держави з федеральним політико-територіальним устроєм, де в національній конституції фіксуються основні принципи місцевого самоврядування, є Федеративна Республіка Німеччина. Правове регулювання в сфері місцевого самоуправління покладається в основному на суб’єкти федерації. У ФРН можна виділити чотири типи структур місцевого самоуправління. Так, в Основному законі ФРН вказується, що громадам має бути надане право регулювати у рамках закону і під свою відповідальність вирішувати усі справи місцевого співтовариства (п. 2 ст. 28) [178]. Проте законодавчу компетенцію по правовому регулюванню місцевого самоврядування мають головним чином федеральні землі: Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц, Нижня Саксонія, Рейн-Вестфалія, Баварія, Саарланд, Шлезвіг-Гольштейн і т.д. Основними типами місцевого самоврядування в ФРН є: 1) магістратне (Гессен, Шлезвіг-Гольштейн) – муніципальні збори як представницький орган жителів громади обирають магістрат, який колегіально управляє місцевими справами; 2) самоврядування з акцентом на бургомістрі (Рейнланд-Пфальц, Саарланд) – бургомістр та керівники відділів обираються місцевою радою. Бургомістр за підтримки керівників виконавчих підрозділів здійснює управління. Він одночасно обіймає дві посади: бургомістра та головуючого місцевої ради (монізм); 3) північнонімецький тип самоуправління (Нижня Саксонія, Північна Рейн-Вестфалія) – муніципальна рада обирає бургомістра як головуючого ради і представника громади, а також директора громади, який здійснює управління місцевими справами. Представницький орган, як і при магістратному типі самоуправління, має більш сильні позиції відносно виконавчих органів; 4) південно-німецький тип самоуправління (Баден-Вюртемберг, Баварія) – муніципальна рада і бургомістр за цим типом обираються безпосередньо громадянами. Бургомістру відводиться важлива роль; він є головою муніципальної ради і одночасно управляє громадою [69].          

Вся работа доступна по Ссылке