Процесуальні аспекти статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні
Правову природу статуту територіальної громади та в цілому статутну нормотворчість у місцевому самоврядуванні доволі рельєфно характеризують її процедурно-процесуальні характеристики. Адже однією з найважливіших ознак статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, як ми зазначали раніше, є її органічний зв’язок з муніципальним правотворчим процесом та наявністю відповідної муніципально-процесуальної форми, яка опосередкована процесуальною формою місцевого самоврядування як динамічної діяльності територіальних громад та інших суб’єктів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, реалізації завдань та функцій муніципальної демократії [195-196].
Процесуальна форма місцевого самоврядування в цілому – це врегульовані муніципальними процесуальними нормами умови і послідовність здійснення окремих процесуальних дій і прийняття процесуальних рішень в сукупності суб’єктами місцевого самоврядування. Тобто, мова йде про порядок реалізації функцій і повноважень територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Звідси, сукупність муніципальних процесуальних норм, які регулюють порядок реалізації функцій і повноважень зазначених суб’єктів, складає муніципальний процес, а процесуальних норм, які регулюють відносини, пов’язані із розробкою, прийняттям, введенням в дію, реалізацією статуту територіальної громади – муніципальний статутний процес. У силу цього, не викликає сумніву, що належне процедурно-процесуальне забезпечення статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні безпосередньо впливає на ефективне застосування статутних норм, та, відповідно, підвищує ефективність муніципального правового регулювання самоврядних відносин.
Відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається не тільки загальна мета прийняття статуту територіальної громади, а й закріплюються процесуальний порядок прийняття статуту представницьким органом місцевого самоврядування, процедура його державної реєстрації, можливість оскарження відмови у реєстрації в судовому порядку тощо. Втім законодавство не закріплює детальної процедури розробки, обговорення, прийняття, внесення змін та відміни статуту територіальної громади, а лише уточнює суб’єкт прийняття – представницький орган місцевого самоврядування.
Було досліджено, що науковці зазвичай виділяють три відносно самостійні етапи цього процесу: перший етап – розробка проекту статуту; другий етап – прийняття статуту; третій – набуття чинності статуту [26; 29; 134; 158]. У свою чергу, ці етапи поділяються на стадії.
Традиційно, етап розробки проекту статуту територіальної громади звичайно складається з правотворчої ініціативи, розгляду проектів, що надійшли, пропозицій і попереднього обговорення проекту статуту. Саме цей етап є початковим у процесі «вироблення» статуту територіальної громади. Він характеризується особливостями, які властиві тільки статуту і є відмінними від розробки проектів інших нормативно-правових актів місцевого самоврядування.
Цікавим є питання процедури розробки статутів територіальних громад. В нині діючій системі місцевого самоврядування не визначено суб’єктів, які мають право внесення проекту статуту територіальної громади на розгляд у місцевій раді. Однак в існуючій сьогодні практиці місцевого самоврядування суб’єктами, що мають право внесення проекту статуту територіальної громади, є: окремі жителі територіальної громади або їх групи, що мають виборче право; громадські і політичні об’єднання громадян, зареєстровані на даній території; депутати представницького органу місцевого самоврядування; сільський, селищний, міський голова.
Проект статуту може бути розроблений також за дорученням представницького органу іншим органом місцевого самоврядування. Найчастіше таким органом є міськвиконком, у структурі якого повинні бути всі необхідні підрозділи і фахівці для підготовки тексту статуту, також для підготовки проекту статуту може бути створена комісія – робоча група, до складу якої можуть входити депутати, співробітники міськвиконкому, фахівці і представники членів територіальної громади [95].
Враховуючи, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає самостійність територіальних громад у процесі вирішення питань місцевого значення, то при розробці статуту суб’єктами ініціювання та реалізації цієї процедури не можуть бути органи державної влади. Їх можлива участь повинна відбуватися тільки в рамках методичної допомоги [там само].
Законодавством не прописана процедура підготовки статутів територіальних громад. Проекти місцевих правових актів можуть вноситися депутатами представницького органу територіальної громади, сільським, селищним, міським головою, іншими виборними органами місцевого самоврядування, ініціативними групами громадян, а також іншими суб’єктами правотворчої ініціативи, встановленими нормами самого статуту територіальної громади.
Вітчизняні науковці зауважують, що це питання також залишилося поза увагою законодавства, тому необхідно окреслити коло суб’єктів локальної правотворчої статутної ініціативи. О. В. Батанов вважає, що таке право може бути надане мешканцям – членам територіальної громади, які володіють виборчим правом; громадським та політичним об’єднанням громадян, зареєстрованим на даній території; органам самоорганізації населення; органам місцевого самоврядування відповідних територіальних громад; відповідним сільським, селищним, міським головам [28, с. 39].
Щодо питання про правотворчу місцеву ініціативу громадян, то відповідно до ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з місцевою ініціативою можуть виступити члени територіальної громади, як правило, це ініціативна група громадян, в порядку, встановленому законом і статутами територіальних громад. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади; відповідно, рішення, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або ж статутами територіальних громад.
А. Ф. Ткачук наголошує, що ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розвиває положення ст. 140 Конституції України, яка декларує право територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування як через обрані органи, так і безпосередньо. Важливість цієї норми полягає в тому, що вона надає право жителям територіальної громади ініціювати розгляд у місцевій раді будь-якого питання, що відноситься до її компетенції, яке є важливим для громади, але не виноситься на розгляд ради через небажання це зробити головою чи депутатами місцевої ради [275].
Наприклад, статут територіальної громади м. Житомир розроблявся органами міського самоврядування самостійно, спеціалістами – юристами міськвиконкому, і був прийнятий міською радою 2/3 голосів від встановленої кількості депутатів. У цьому випадку роль жителів громади була зведена до мінімуму [248]. Більшість статутів територіальних громад взагалі не вказують порядок розробки статуту територіальної громади, відносячи це питання в цілому до інших актів місцевого самоврядування [228].
Треба зазначити, що в сучасній практиці місцевого самоврядування представницькі органи місцевого самоврядування по-різному підходять до завдання правотворчої ініціативи. Самі місцеві ради блокують місцеві ініціативи жителів громади щодо питання про розробку статуту територіальної громади та правозастосування норм статуту. Тому норми статутів територіальних громад залишаються здебільшого «де-факто» на папері, мають формально-декларативний характер. Місцеві ради сьогодні стали основними бар’єрами впровадження інституту статутного права і реалізації принципу народовладдя в практиці місцевого самоврядування. Цим і зумовлюється те, що значна кількість статутів територіальних громад є компіляціями за змістом і виконують чисто декларативні функції.
Підготовка проекту статуту територіальної громади – юридично складний процес. На цьому етапі проводиться аналітична, змістовна, порівняльна робота, яка приводить зрештою до створення статуту як цілісного юридичного документа. Розробка проекту статуту буде успішною, якщо досконально вивчені всі сторони цього явища, що підлягає регламентації, поданий аналіз необхідної інформації, вибрані найкращі варіанти, прораховані їх можливі наслідки. При цьому юристами, економістами, соціологами повинні вивчатися різні варіанти статутів, що вже прийняті та діють у системі місцевого самоврядування. Зрештою, в проекті статуту повинні чітко вимальовуватися об’єкти регулювання і весь перелік питань локальних відносин.
Практика показує, що проекти правових актів місцевого самоврядування, і статуту територіальної громади зокрема, рідко пишуться «з нуля» і, як правило, використовують вже створені нормативно-правові акти. Інколи відбувається практика запозичення окремих норм чи навіть цілих нормативно-правових актів. Отже, процес прийняття муніципальних правових актів включає в себе таку важливу стадію як розробка концепції правового акту [237, с. 12]. Однак, на сьогоднішній день в законодавстві відсутні правові норми, які б установлювали порядок розробки концепції статутів територіальних громад, правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняття на концептуальній основі самих актів. У зв’язку з цим, вважаємо за доцільне у статутах територіальних громад передбачати можливість утворення комісій з розробки концепцій правових актів місцевого самоврядування та проектів цих актів, які складалися б із депутатів місцевих рад, муніципальних службовців, учених, експертів з питань місцевого самоврядування та спеціалістів з нормопроектної техніки, представників зацікавлених організацій та громадських об’єднань.
Свого часу своєрідним прообразом (прототипом) статуту територіальної громади в Україні стали хартії, що застосовуються в США [96]. Досвід показує, що такого роду „сканування” змісту запозичених актів може призвести до не передбачуваних наслідків. Прикладом може послужити процедура прийняття хартій місцевого самоврядування США, яка непридатна нині для місцевого самоврядування України. Тому єдине, що можливо зробити, вивчивши зарубіжний досвід, – це провести ретельний аналіз і відбір тих статутних положень, які реально б допомагали розробляти статут територіальної громади в сучасних вітчизняних умовах.
Аналіз процедури розробки, прийняття і внесення змін до статутів територіальних громад показує значні розбіжності в підходах розробників до процедури розробки статуту територіальної громади. Виходячи з цього, дисертант вважає за необхідне використовувати досвід територіальних громад, де ця процедура встановлена досить детально і чітко регламентована нормами статуту для населення громади.
При процедурі розробки проекту статуту територіальної громади дослідники зазначають необхідність дотримуватись ряду правил. До них, зокрема, можна віднести такі правила:
1) розробка проекту статуту повинна ґрунтуватися на повній і достовірній інформації про предмет правового регулювання (на пропозиціях, висновках досліджень, проведених фахівцями – юристами, економістами, соціологами, на аналізі статистичних даних, матеріалах наукових конференцій та ін.);
2) аналізувати і оцінювати можливі дії майбутнього правового акта слід з урахуванням судової практики, щоб уникнути помилкових повторів;
3) до підготовки проекту статуту необхідно частіше залучати представників населення – жителів-членів територіальної громади, оскільки саме населення більшою мірою повинно бути зацікавлене в створенні продуктивного статуту власної громади;
4) на початку роботи потрібне використання наукової концепції, яка має передбачати характеристику предмета і цілей майбутнього статуту; аналіз правових актів місцевого самоврядування; огляд досвіду розробки статутів інших територіальних громад; основні положення та норми створюваного статуту; прогнозування наслідків застосування проектованих норм; зразкову структуру типового статуту територіальної громади, досвід вже прийнятих статутів інших громад тощо;
5) проект статуту територіальної громади має бути опублікований, акт розміщений на місцевому порталі для попереднього обговорення, збору пропозицій і зауважень самого населення.
Остання рекомендація щодо публікації проекту статуту в засобах масової інформації територіальної громади для попереднього обговорення його населенням відноситься до важливого принципу розвитку істинного народовладдя в Україні. На погляд дисертанта, проведення обговорення – важливий етап роботи над проектом статуту, оскільки обговорення має на меті оцінку і критику положень проекту найважливішого нормативно-правового акта місцевого самоврядування. У сучасних умовах, з метою такого обговорення доцільно використовувати різноманітні Інтернет-технології, створювати відповідні тематичні форуми, популяризувати відповідні ініціативи та порушувати дискусії через відомі соціальні мережі, особливо якими користується молодь тощо.
Д. Д. Заяць зазначає, що популярністю користувалися методичні рекомендації щодо орієнтовного порядку підготовки статуту територіальної громади, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні у 2003 році [94] Автор-розробник цих рекомендацій В. Ю. Барвицький виокремлює такі ключові моменти: 1) проект статуту має розроблятися відповідно до розпоряджень сільського, селищного, міського голови, в яких повинні зазначатися терміни, порядок розроблення, а також персональний склад робочої групи; 2) проект статуту територіальної громади повинен виноситися на широке громадське обговорення, оскільки він є установчим актом для всіх суб’єктів місцевого самоврядування певної території; 3) розроблення та затвердження проекту статуту територіальної громади має відбуватися чітко за певними етапами [16].
Вся работа доступна по Ссылке
