Муніципальна практика як джерело розвитку статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні в Україні
Статути територіальних громад – це новий вид нормативно-правових актів у системі нормативно-правових актів України. Їх головне функціональне призначення полягає у нормативному відтворенні історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування на території, на яку розповсюджується юрисдикція відповідної територіальної громади, закріпленні локальних форм реалізації та захисту прав людини – члена територіальної громади, закладенні умов для перспективного розвитку інститутів громадянського суспільства на локально-територіальному рівні функціонування соціуму, у першу чергу форм муніципальної безпосередньої демократії тощо. Саме статут територіальної громади виступає тією ланкою у правовій системі, через яку конституційні засади та норми чинного законодавства про місцеве самоврядування, трансформуються у положення нормативних актів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що є важливою умовою єдності правової системи України.
У процесі реальної муніципальної практики статут територіальної громади, у системній єдності з іншими нормативними актами територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, здійснює важливу функцію муніципального правового регулювання, оптимально відтворює принцип субсидіарності та виражає демократичне начало самоорганізації та саморегулювання в рамках закону, виходячи з конституційного визнання територіальної громади первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
Як свідчить позитивний зарубіжний муніципальний досвід статутної нормотворчості [312; 315; 319-322; 324; 328-330], саме статути територіальних громад мають властивість оптимально та гнучко адаптувати норми законів до місцевих умов (за умови державного визнання, легалізації та протекціонізму цього процесу), фіксувати їх у впорядкованому вигляді, полегшуючи роботу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, самого населення, формуючи у нього більш чітке уявлення про сенс, характер, завдання та функції місцевого самоврядування, відповідальність його органів та посадових осіб тощо.
Сучасна муніципальна практика статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні не виробила єдиної жорсткої універсальної моделі статуту з точки зору його структури, змістовного наповнення, алгоритму співвідношення, взаємодії та взаємозв’язку з іншими нормативно-правовими актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування. На думку дисертанта, вироблення відповідних концептуальних підходів, загальних стандартів та принципів муніципальної правотворчої техніки є об’єктивною та необхідною умовою розвитку статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні та муніципального статутного права в цілому.
Безумовно, навряд чи доцільно розробляти якісь шаблонні, уніфіковані правила, на кшталт примірного статуту територіальної громади та, особливо, затверджувати його на рівні закону. Як ми зазначали, спроби прийняти такого роду законодавчі акти в Україні, були невдалими. Досвід застосування модельних документів, на думку Ю. Б. Ключковського, показує, що від впровадження такого документу набагато більше негативу, ніж позитиву, оскільки реєструючи органи за наявності модельного документу вимагають простого його переписування і не допускають жодних новацій. Позитивно оцінюючи відмову парламенту свого часу прийняти модельний статут, він зазначив, що це не тільки надасть територіальним громадам самим вирішувати питання про статут, а й, у свою чергу, збагатить місцеве самоврядування неоціненним досвідом не тільки власної нормотворчості нового рівня, а дасть змогу сформувати справжні дієздатні територіальні громади [181, с. 17].
Також недоцільно при побудові структури статуту заздалегідь визначати приблизну кількість норм змісту статуту. Відповідно, кількість глав, розділів і статей повинні гармонійно та логічно узгоджуватися з пріоритетними питаннями місцевого значення в конкретній територіальній громаді, виходячи з історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування на території, на яку розповсюджується її юрисдикція. Заходи, які передбачають такого роду уніфікацію, тільки гальмуватимуть розвиток статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, сковуватимуть ініціативу місцевого населення та знецінюватимуть потенціал локальної самоорганізації.
Проте для всіх статутів територіальних громад сьогодні існують загальні вимоги, яких необхідно дотримуватися у процесі статутної нормотворчості. Зокрема, статут повинен відповідати таким критеріям, як реальність та законність (узгодженість із чинним законодавством та відповідність місцевим умовам); політична нейтральність (забезпечення умов для реалізації сталої, послідовної місцевої політики громади); системність підходів (при складанні структури статуту); креативність та демократизація місцевої влади (поєднання жорсткості адміністрування з гнучкістю управління з метою ефективного управління та соціальної стабільності) [94].
Сучасний стан статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні України доволі чітко ілюструє практика статутного закріплення форм муніципальної безпосередньої демократії [175-177]. З цією метою, проаналізуємо відповідні право положення, прийнятих і зареєстрованих статутів територіальних громад міст Запоріжжя, Житомир і Суми на предмет врегулювання в них організації і проведення процедури «загальних зборів громадян за місцем проживання» [63; 100; 143]. Ці форми безпосередньої муніципальної демократії згідно з чинним законодавством мають бути врегульовані на рівні статутів територіальних громад.
На сьогодні в Україні існує 460 міських, 783 селищних та 10279 сільських рад, які представляють конкретні територіальні громади [7]. Експерти Українського незалежного центру політичних досліджень ще в жовтні 2006 року проаналізували веб-сайти міських рад обласних центрів та отримані організацією відповіді міських голів на інформаційні запити щодо наявності статутів міст. За результатами моніторингу з’ясувалося, що статути територіальних громад тоді мали 15 з 25 міст, що є обласними центрами. За даними Міністерства юстиції України, на 19 жовтня 2006 року тільки 1341 територіальна громада мала зареєстровані статути територіальних громад, що становило 11,7 % від загальної кількості територіальних громад (на той час в Україні налічувалася 11521 територіальна громада) [129-130]. З того часу ситуація дещо покращилася, але не суттєво.
За своїм призначенням, муніципальне статутне право виступає в ролі цільової програми розвитку територіальної громади, сприяє її саморозвитку, розширює можливості жителів громади для участі в управлінні місцевими справами через форми безпосередньої муніципальної демократії. Крім того, більшість прав і свобод громадян України реалізуються саме на місцевому рівні – рівні територіальної громади [19; 22]. Тому важлива соціальна функція статуту полягає в організаційно-правовому забезпеченні прав і свобод членів громади. Для реалізації програм, намічуваних з метою ефективного вирішення місцевих питань, потрібна не лише чітка правова база, а й підтримка та участь, перш за все, самих жителів громади в процесах місцевого управління [191].
Показовим чинником у цьому дослідженні сучасного стану статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні є вкрай низька активність самих жителів – членів територіальної громади у різноманітних заходах безпосередньої муніципальної демократії. Не меншою проблемою є й пасивна роль місцевих засобів масової інформації у висвітленні матеріалів про організаційно-правову базу територіальних громад, роз’ясненні ролі статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, формуванні уявлення про сам статут територіальної громади як нормативно-правовий механізм управління місцевими справами, створенні ідеологічного підґрунтя в свідомості самих жителів громади для підвищення їх громадської активності у вирішенні місцевих справ.
На сьогодні статут територіальної громади (за умовою його розробки, прийняття та введення в дію) є основним нормативно-правовим актом місцевого самоврядування, але поки цей документ буде справою тільки місцевої влади, вона не виконає своєї функції мобілізації жителів громади для відстоювання місцевих інтересів. У дослідженні вже наголошувалося, що принципові найголовніші положення статуту потрібно затверджувати на місцевому референдумі всіма жителями територіальної громади.
Відкритими для моніторингу громадськими організаціями та топ-темою соціологічних опитувань залишаються питання: наскільки місцева влада зацікавлена в прийнятті ефективного статуту територіальної громади, чи сприяє ефективному розвитку статутного права в громадах, наскільки зацікавлені органи та посадові особи місцевого самоврядування в участі громадськості у процесах прийняття управлінських рішень з суспільно значущих питань, чи намічені місцевою владою подальші кроки щодо умов демократичного врядування і залучення до процесів управління місцевими справами безпосередньо жителів громади [286–288].
Це стає можливим завдяки запровадженню таких організаційно-правових механізмів, як форми безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування: загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання. Основні організаційно-правові форми закріплені в чинному законодавстві у сфері місцевого самоврядування в Україні. Однак Закон України 1997 року не визначив порядку реалізації цих прав, передбачивши, що відповідні процедури будуть визначені в статутах територіальних громад. Дослідження нормативно-правового закріплення форм безпосередньої демократії у сучасній практиці статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні власне й є показником застосування відповідних законодавчих приписів. Так, відповідно до ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається право громадян за місцем проживання безпосередньо брати участь у вирішенні питань місцевого значення за допомогою такої форми, як загальні збори громадян.
Ключова роль у процесі дослідження вибіркового аналізу форм локальної демократії була відведена вже зареєстрованим статутам територіальних громад. При вибірковому аналізі було зроблено акцент на дослідження статутів територіальних громад щодо регламентації процедури загальних зборів громадян за місцем проживання. Так, Статут територіальної громади м. Запоріжжя, який був прийнятий міською радою 15 лютого 2006 р., зазначає в преамбулі, що Статут територіальної громади м. Запоріжжя є «локальною конституцією» Запоріжжя і визначає основи життєдіяльності територіальної громади міста, засади, форми та порядок здійснення нею місцевого самоврядування. В ст. 1 Статуту зазначено, що Статут має вищу юридичну силу на території міста та визначає форми, порядок і гарантії безпосередньої участі населення міста у вирішені питань місцевого значення [249].
Ст. 9 Статуту територіальної громади м. Запоріжжя, що має назву «Система місцевого самоврядування», повністю дублює ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і визначає перелік суб’єктів місцевого самоврядування м. Запоріжжя. Ст. 16 Статуту визначає форми, за допомогою яких жителі територіальної громади міста можуть реалізовувати своє право на безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування. До цих форм, зокрема, віднесені місцевий референдум, вибори міського голови, вибори депутатів міської та районної в місті рад, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо. В той же час до переліку форм місцевої демократії розробники Статуту територіальної громади м. Запоріжжя не включили органи самоорганізації населення. Ч. 4 ст. 19 Статуту м. Запоріжжя передбачає перелік суб’єктів, які можуть брати участь у загальних зборах. До таких віднесені міський голова, Тепличний селищний голова, народні депутати України, депутати обласної, міської ради, Тепличної селищної ради, посадові особи органів місцевого самоврядування, представники органів державної влади, об’єднань громадян, установ, організацій та підприємств, які зацікавлені у вирішенні питань, що розглядаються на зборах.
На думку автора, прописана в Статуті процедура скликання загальних зборів є недостатньо демократичною. Відповідно до Статуту територіальної громади м. Запоріжжя загальні збори може скликати міський голова за власною ініціативою, за ініціативою депутатів міської ради, за ініціативою не менше 1/3 загальної кількості членів територіальної громади. Він також може доручити скликати загальні збори головам відповідних районних адміністрацій міської ради, Тепличному селищному голові. Як висновок самі члени територіальної громади, які вирішили провести загальні збори для вирішення питань місцевого значення, без міського голови вирішити ці питання не мають права. Для цього вони повинні завчасно, не пізніше як за 15 днів до запропонованої дати проведення зборів, повідомити міського голову про свою місцеву ініціативу. У повідомленні мають бути зазначені: вид, дані про ініціаторів, час, дата, порядок денний, місце проведення та перелік запрошених учасників. Неподання такого повідомлення позбавляє ці збори права приймати рішення, які матимуть юридичні наслідки, а відповідно, і правозастосування, тобто рішення зборів не визнаються чинними. При цьому нормами Статуту не передбачено, що міський голова зобов’язаний скликати запропоновані громадою загальні збори. На думку дисертанта, такий підхід є забюрократизованим і недемократичним, таким, що не впроваджує передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» основні принципи здійснення місцевого самоврядування. Викладена в Статуті територіальної громади м. Запоріжжя процедура проведення загальних зборів перешкоджає реалізації права членів територіальної громади на використання цієї форми локальної демократії.
Вся работа доступна по Ссылке
