Тенденції розвитку статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні в Україні
Національна модель місцевого самоврядування перебуває на стадії становлення та розвитку. Відбуваються тривалі процеси реформування, врахування позитивного досвіду зарубіжних країн щодо модернізації нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування, динамічно розвивається нова галузь права – муніципальне право, виокремлюються нові інститути цієї галузі, у т. ч. муніципального статутного права. Розвиток статутної нормотворчості є необхідним для вдосконалення нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Адже муніципальне статутне право є правом та реальною здатністю територіальних громад для збереження своїх місцевих особливостей, гарантування самостійності територіальних громад у вирішенні справ місцевого значення; створення обраних демократичним шляхом органів місцевого самоврядування, підзвітних і підконтрольних жителям громади; забезпечення її правової, організаційної та фінансово-економічної незалежності, наближення місцевої влади до потреб жителів громади, створення адміністративних передумов для якісного надання послуг населенню громади.
Сьогодні знову постало питання про проведення адміністративно-територіальної реформи, як це відбувалось у багатьох європейських країнах упродовж 60–70-х років XX ст. Досвід зарубіжних країн засвідчує, що адміністративно-територіальні реформи мали на меті зміцнення територіальної, демографічної та матеріально-фінансової бази територіальних громад. За оцінками експертів, тільки 5 % територіальних громад в Україні фінансово та організаційно спроможні забезпечити власний розвиток за рахунок ресурсів, що в багатьох громадах є суттєвою проблемою. В переважній більшості випадків знаходяться на їхній території [126].
Аналіз якісного стану муніципального законодавства в цілому та, власне, статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні, дозволяє відзначити, що нормативно-правове регулювання муніципальних відносин на усіх рівнях та в усіх формах неповно та із суттєвим запізненням відображає суспільні процеси, муніципальні ситуації та тенденції розвитку політичної, соціально-економічної та духовно-культурної сфери (у т. ч. на локально-територіальному рівні). Характерними рисами вітчизняного законодавства у царині місцевого самоврядування є: відсутність єдиної науково обґрунтованої системи взаємопов’язаних між собою правових актів; громіздкість законодавства, накладення одного правового акта на інший; ігнорування міжнародного досвіду, у т. ч. норм та принципів, зафіксованих у міжнародних стандартах місцевого самоврядування, непоінформованість про тенденції їх розвитку; протиріччя та прогалини правового регулювання; неповне та непослідовне законодавче регулювання питань організації та діяльності місцевого самоврядування (у т. ч. статутної нормотворчості); відсутність чіткого правового регулювання багатьох проблем у сфері місцевого самоврядування та, у першу чергу, функцій, повноважень та предметів відання суб’єктів (у т. ч. статутної) нормотворчості у сфері місцевого самоврядування; непрофесіоналізм юридичних служб, у т. ч. органів місцевого самоврядування тощо. Такий стан справ негативно позначається на якості статуту територіальної громади і, як наслідок, на застосуванні норм муніципального статутного права в практиці місцевого самоврядування.
Проведення комплексних реформ вимагає інноваційних підходів, ретельного вивчення та застосування позитивного зарубіжного досвіду, створення сучасних організаційно-правових умов, застосування прогресивних інформаційних технологій тощо. З метою усунення недоліків правових норм сучасних статутів територіальних громад можна запропонувати наступні напрями вдосконалення інституту статутного права:
при проектуванні норм статуту територіальної громади закріпити і розробити чіткі, зрозумілі й дієві положення про форми безпосередньої участі жителів – членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні;
закріпити на рівні статутів інноваційні форми безпосередньої участі жителів – членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні, які не передбачені законодавством, але схвалені через рішення місцевого референдуму самими жителями;
детально, чітко, зрозуміло прописати безпосередньої участі жителів – членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні з урахуванням місцевих особливостей територіальної громади. Так, кількісні цензи, встановлені для тієї чи іншої процедури, повинні бути вмотивовані. На думку дисертанта, при визначенні кількісного цензу необхідно орієнтуватися на чисельність жителів громади, масштаб і значення адміністративно-територіальної одиниці. Однакові за кількістю населення села, селища та міста повинні закріплювати наближені вимоги щодо мінімальної кількості підписів;
забезпечувати статути територіальних громад коментарями так само, як і закони. Адже статут територіальної громади – це складний юридичний документ, побудований за всіма правилами юридичної техніки, тому юристи-статутники могли б розробити детальний науково-практичний коментар до статуту територіальної громади;
зробити доступним текст статуту територіальної громади і тлумачення його норм у коментарі до статуту, що полегшить громадянам розуміння сенсу статутного права, прав та обов’язків члена територіальної громади, права й процедури безпосередньої участі громадян;
залучати до створення проекту статуту висококваліфікованих фахівців з державного управління та місцевого самоврядування, юриспруденції, економіки, соціології. Норми статутного права мають бути науково обґрунтованими і бездоганно виписаними – це стосується юридичної експертизи документа, яка повинна проводитися висококваліфікованими фахівцями на предмет відповідності норм статуту нормам законодавства. Сучасна практика статутної нормотворчості засвідчує далеко не ідеальні характеристики багатьох статутів територіальних громад міст – обласних центрів, на які орієнтуються при створенні статутів менші населені пункти;
вдосконалювати систему законодавства в сфері місцевого самоврядування шляхом внесення змін до чинного законодавства. Законодавство України про місцеве самоврядування формувалося спонтанно та хаотично, за відсутності єдиної законодавчої бази і без взаємоузгодженості законодавчих актів між собою;
прийняти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з визнанням права територіальної громади як юридичної особи і основного суб’єкта місцевого самоврядування, статуту територіальної громади як основного нормативно-правового акта місцевого самоврядування, що розширює можливості жителів територіальної громади у сфері здійснення місцевого самоврядування і надасть громадянам реальні важелі впливу на прийняття рішень;
закріпити особливості правового статусу, порядку організації та діяльності органів самоорганізації населення і їх асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування; засоби підтримки органами місцевого самоврядування громадських організацій, об’єднань юридичних осіб, соціальних ініціатив населення та підприємств, установ і організацій; повноваження громади у здійсненні місцевого самоврядування; повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування та форми їх звітності перед власною громадою, порядок обговорення проектів нормативно-правових актів місцевого самоврядування у вигляді громадської експертизи;
визначити в змісті статуту адміністративні межі та етнічний склад населення територіальної громади, закріпити межі території відповідної самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, внутрішню структуру об’єднаних територіальних громад;
визначити чисельний склад представницького органу місцевого самоврядування територіальної громади, чисельний склад виконавчого органу відповідної ради, структуру виконавчих органів відповідної місцевої ради; передбачити можливість ліквідації непотрібних бюрократичних інстанцій – таке право має місцевий електорат шляхом збору необхідної кількості підписів з метою економії коштів територіальної громади;
розподілити повноваження структурних елементів територіальної громади (так званих мікрогромад кварталів, мікрорайонів, районів у містах тощо);
закріпити перелік об’єктів комунальної власності територіальної громади, які не підлягають відчуженню;
прописати відповідальність і можливість оскарження за невиконання положень статуту територіальної громади в судовому порядку для членів територіальної громади;
закріпити опис і порядок використання символіки територіальної громади;
на рівні закону врегулювати порядок призначення та проведення місцевих референдумів з питання утворення об’єднаної територіальної громади, приєднання або виходу внутрішньої територіальної громади зі складу об’єднаної територіальної громади, обсягів самоврядних повноважень внутрішньої громади, розмежування предметів відання між територіальною громадою та її внутрішніми структурними громадами, а на рівні статутів територіальних громад – порядок проведення громадських слухань з цих та інших, пов’язаних з ними питань;
визначити межі території громади, закріпити генеральний план визначення меж та генеральний план забудови території населеного пункту, процедуру зміни цих меж відповідно до рішень місцевого референдуму;
закріпити норми щодо територіального цензу для кандидатів у депутати місцевих рад та місцевих голів: у положенні статуту визначити, що головою та депутатом сільської, селищної, міської ради має бути обраний член або колишній член цієї територіальної громади, який достатньо обізнаний з місцевими справами цієї громади; закріпити прямі вибори сільського, селищного, міського голови, визначити компетенції місцевого голови, вводити право про його відкликання зі своєї посади в будь-який час за рішенням місцевого референдуму. Ця процедура відкликання місцевого голови посилює його підзвітність перед жителями громади, особливо це стає ефективним у випадках, коли місцевий голова планує переобиратися на новий строк;
встановити критерії професіоналізму управлінських кадрів місцевого самоврядування, формування кадрового резерву та пріоритетність спеціалістів з муніципального управління, муніципального права та економіки. Це положення обумовлено гострою нестачею висококваліфікованих кадрів на службі в органах місцевого самоврядування.
На думку дисертанта, сільський, селищний, міський голова повинен мати досвід управлінської роботи, юридичну чи економічну освіту, оскільки ці критерії є обов’язковими для ефективного управління місцевими процесами в громаді. Визначальними критеріями для посадових осіб місцевого самоврядування повинні стати відповідна освіта та досвід роботи.
Перелік запропонованих вище заходів, зрештою, не є і не може бути вичерпним. Варто зазначити, що умовно всі запропоновані положення можна поділити на дві великі групи – ті, які можна впроваджувати розробникам статутів уже зараз, і ті, які можна здійснити після внесення змін до чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування. Слід зауважити, що одним із основних заходів становлення статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні має стати обов’язковість прийняття статутів територіальних громад.
Метою втілення статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні в практику територіальних громад є:
створення дієздатних територіальних громад з правами юридичної особи;
активізація стимулів для розвитку локальної правотворчості громад, удосконалення нормативно-правових актів місцевого самоврядування, що приведе до розвитку активності членів громади в нормотворчих процесах місцевого самоврядування, а на практиці дозволить ефективно використовувати наявні ресурси й економіко-фінансовий, культурно-історичний, соціальний та інший потенціал територіальної громади;
вирішення проблемних питань щодо узгодження адміністративно-територіальних меж громад, вирішення проблем об’єднаних територіальних громад, повна юрисдикція органів та посадових осіб місцевого самоврядування на території відповідної громади, їх підзвітність перед жителями громади;
зосередження місцевої влади на вирішенні нагальних потреб жителів територіальної громади. Важливим стає місцеве управління, зорієнтоване на потреби жителів громади, облаштування благоустрою її території, доступність та якість надання адміністративних і соціальних послуг жителям громади, вирівнювання якості життя міських та сільських територій;
пряма взаємозалежність між сільським, селищним, міським головою та членами територіальної громади, створення організаційно-правових умов, які забезпечать умови здійснення його впливу на виконавчі органи місцевого самоврядування з метою підвищення їх відповідальності перед жителями громади та орієнтації на вирішення потреб жителів громади;
впровадження стандартів демократичної організації публічної влади в системі місцевого самоврядування в Україні відповідно до міжнародних норм права за міжнародними організаційно-правовими стандартами формування системи місцевого самоврядування європейського зразка, реформування системи місцевого самоврядування в інтересах територіальних громад за допомогою комплексного поєднання адміністративної, правової та територіальної складових цього процесу.
Сьогодні місцеве самоврядування позбавлене можливості виконувати функції первинної ланки публічної влади та базового елементу владної системи України через відсутність чіткого адміністративного, інституційного конституційно-правового статусу територіальних громад та чітких організаційно-правових механізмів функціонування громади. Внаслідок цього обмеженими є можливості органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення та надавати якісні послуги населенню громади, що негативним чином впливає на спроможність громад забезпечити належну якість життя своїх жителів. Як наслідок територіальна громада в Україні сьогодні не може забезпечити свою достатню самореалізацію та самодостатність.
