Історичні витоки і принципи адміністративно-територіального поділу України

Необхідним атрибутом будь-якої держави, її важливою ознакою є наявність державної території - просторової межі здійснення державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває в межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Сам термін «територіальний устрій» вживається паралельно з терміном «державний устрій» для позначення політико-територіальної організації держави, яка характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць і формою їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому.

Основи сучасного адміністративно-територіального поділу України були закладені протягом 1917-1959 років. Важливі кроки в напрямку введення нового територіального устрою були зроблені за часів Української Народної Республіки (УНР), коли був прийнятий закон УНР від 6 березня 1918 року «Про поділ України на землі» [88]. Конституція УНР починалася з ряду принципів, одним з яких було визначено, що УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації і не порушуючи єдиної своєї влади. Ця коротка формула представляла адміністративно-територіальний устрій держави: земля - волость - громада. Правове регулювання організації місцевої влади, що містила Конституція УНР, передбачало, зокрема:

• усі місцеві справи належать до юрисдикції місцевої влади - радам та управам;
• на усіх рівнях адміністративно-територіального устрою: громадах,  волостях та землях діють виборні органи – ради, які призначають власні виконавчі органи – управи;
• органи місцевої влади є самостійними у вирішенні місцевих справ;
• центральний уряд не має права втручатись у поточну діяльність місцевої влади;
• центральний уряд через своїх міністрів лише здійснює контроль діяльності місцевої влади та координацію їх діяльності, і що для цього можуть бути визначені спеціальні урядовці (чим не префекти);
• спори   між   органами   виконавчої   влади (державою)   та   місцевим самоврядуванням вирішуються в судовому порядку.

Фактично ці положення представляли собою класичну схему місцевого самоврядування, яка визначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, ухваленій майже на 60-років пізніше [254]. Але революційні події і надзвичайно складна військово-політична ситуація призвели до того, що Декретом ради народних комісарів РСФРР «Про порядок зміни кордонів губернських, повітових та інших» від 27 січня 1918 р. місцеві ради отримали досить широкі права щодо питань заміни кордонів губерній, повітів, волостей, вирішення спірних питань. Цьому періоду формування державного устрою і територіального поділу України присвячено достатньо наукових наукових праць, але у контексті даного дослідження найбільш цікавими є роботи Ткачука А. і Ткачука П., які розкривали «генетичний код» сучасного адміністративно-територіального поділу країни наступним чином.

В опублікованому 29 квітня 1918 року «Законі про тимчасовий устрій України» [89] зазначалося, що вся виконавча й законодавча влада в країні тимчасово належить гетьману України. Гетьман призначав отамана Ради Міністрів Української Держави, затверджував склад уряду, очолював Збройні сили і керував зовнішньою політикою держави. В майбутньому владу гетьмана мав обмежити законодавчий орган — Сейм України. УЦР було розпущено, а всі видані нею закони скасовувались. Замість УНР проголошувалася Українська Держава. Вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади стала Рада Міністрів Української Держави. Для управління країною на місцях запроваджувалися посади губернських і повітових старост. На чолі міського управління стояли міські отамани, а у Києві —  столичний   отаман. Найвищим   органом судової влади став Державний сенат Української Держави. За Гетьманату тривало формування української державної території. Українська Держава поділялася на 8 (9) губерній: Київську; Волинську; Чернігівську; Полтавську; Катеринославську; Харківську; Херсонську; Холмську; Таврійську (півострів Крим тимчасово знаходився не під українською владою, тому з решти території була утворена Таврійська округа) і 2 округи: Поліська округа і Таврійська округа. В листопаді 1918 р. внаслідок антигетьманського повстання владу в свої руки взяла Директорія УНР. 26 грудня 1918 року було проголошено відновлення УНР і сформовано уряд держави — Раду Народних Міністрів УНР. Цього ж дня було відновлено законодавство УНР, в тому числі закон про адміністративний поділ. 23-28 січня 1919 року в Києві відбувся Трудовий Конгрес України, який затвердив Акт Злуки ЗУНР і УНР, проголошений 22 січня 1919 року на Софійському майдані столиці, і тимчасово передав законодавчі повноваження Директорії УНР. Адміністративно-територіальний устрій територій, які контролювала Директорія, визначався законом «Про організацію адміністративної влади УНР у місцевостях, звільнених від більшовицької окупації». Згідно з цим законом, влада на місцях належала органам місцевого самоврядування — Трудовим радам. Однак нормальне функціонування цих органів за умов воєнного стану не могло бути забезпечене, і фактично адміністративні функції здійснювали військові отамани і комісари Директорії. Територія республіки поділялася на Західну (ЗО УНР) і Східну області. Східна область складалася з Київської, Харківської, Полтавської, Чернігівської, Катеринославської, Херсонської, Житомирської, Кам’янецької та Холмської губерній. Столицею УНР вважався Київ, хоча фактично головним містом в різні часи ставали Вінниця і Кам’янець-Подільський. У травні 1920 р. територію було поділено на 12 губерній (з 25.10.1922 — 9 губерній): Волинську, Донецьку, Запорізьку, Катеринославську, Київську, Кременчуцьку, Миколаївську, Одеську, Подільську, Полтавську, Харківську і Чернігівську. Західний кордон УСРР, за умовами Ризького мирного договору 1921 року, проходив по лінії р. Збруч на захід від м. Ямпіль, на схід від м. Острог і далі вздовж сучасної межі Рівненської і Житомирської області. У 1924 році ЦК РКП(б) були висунуті безпідставні претензії РСФРР на Шахтинський і Таганрозький округи (загальна площа 5 тис. кв. км Донецької губернії, де українці становили 71,5% від усього населення, а в 1925 році на підставі постанови «Про врегулювання кордонів з РСФРР і БСРР» значні масиви земель Чернігівської, Курської і Воронезької губернії, де українці також становили абсолютну більшість, були приєднані до Росії. Протягом 20-х років відбувалися процеси перегляду кордонів УСРР і відчуження великих українських етнічних територій на користь РСФРР [222]. 1 лютого 1922 року ВУЦВК прийняв постанову «Про впорядкування та прискорення робіт по адміністративно-територіальній реформі в УСРР». Замість волостей і повітів 12 квітня 1923 р. було створено округи і райони. Постановою Президії ВУЦВК від 3 червня 1924 року у складі УСРР була створена Молдавська АСРР, куди увійшла частина українських етнічних земель (і перебувала до 2 серпня 1940 року). У цей період адміністративно-територіальний поділ України ускладнився до чотириступеневої системи, де нижчим щаблем стала сільрада. Кількість сільрад становила 9307 одиниць [309]. Ключовою рисою цього періоду адміністративно-територіального поділу країни слід вважати виключно політичні мотиви здійснення державної влади, позбавлені урахування будь-яких економічних перспектив розвитку і фактично перспектив розвитку місцевого самоврядування в Україні.

У лютому 1925 р. було прийнято рішення про розширення мережі сільрад і введення їх у всіх населених пунктах, де проживало більше 1000 осіб, а також у населених пунктах з кількістю населення в 500 осіб, якщо вони віддалені від центру інших сільрад більше, ніж на 5 верст. Наприкінці 1925 року після   переходу  до   триступеневого   поділу   кількість   населення сільської громади повинна була складати не менше 1000 осіб. На той час в Україні існувало 70 міськрад, 150 селищних рад, 10314 сільрад [1, 309].

Восени 1930 р. була встановлена двоступенева система (район - населений пункт), яка не виправдала себе, і в 1932 році був повернений триступеневий устрій (область - район - населений пункт) [309]. У цей період з 09.02.1932 р. в УСРР було створено перші області — Вінницьку, Дніпропетровську, Київську, Одеську; з 030.6.1932 р. — Донецьку; з 07.10.1932 р. - Чернігівську. У 1934 році столицю України перенесено з Харкова до Києва. З 22.09.1937 р. створено Житомирську, Миколаївську, Полтавську, Кам’янець-Подільську (з 1954 р. — Хмельницька) області. Донецьку область з 03.06.1938 р. поділено на Сталінську (з 1961 р. — Донецька) і Ворошиловградську (з 1961 р. — Луганська). З 10.01.1939 року утворено Запорізьку, Кіровоградську і Сумську області.

Нижчою ланкою системи залишалась територія сільради, до якої входили, залежно від кількості населення, один або декілька населених пунктів. Проводилися заходи щодо зміцнення сільрад, які, по суті, являли собою просте збільшення їх території [309, 357].

Ще більше політичного забарвлення мав територіальний поділ окупованих Польщею українських земель, які були остаточно приєднані до Польської держави рішенням Ради Послів держав Антанти від 14 березня 1923 р. і входили до складу Волинського, Люблінського, Львівського, Станіславського, Тернопільського і Поліського воєводств (офіційна назва - «Східна Малопольща»). Воєводства поділялись на повіти, повіти — на гміни. Політично-адміністративний устрій українських земель у складі Польщі був спрямований на дискримінацію політичних і національно-культурних прав українського населення, поступову полонізацію, а в кінцевому підсумку — повну асиміляцію українців на окупованих Польщею територіях Західної України. Після розпаду Австро-Угорщини в 1918-1919 рр. Румунія та Угорщина анексували значну частину українських етнічних територій. До Румунії відійшли Хотинський, Ізмаїльський і Акерманський повіти Бессарабії, Північна Буковина та українська частина Мармарощини, до Угорщини - значна частина Закарпаття.

Воєнно-політичні події Другої світової війни призвели до нової зміни адміністративно-територіального устрою українських земель. Після розпаду Польської держави Червона армія у вересні 1939 року зайняла територію Західної України, а у червні 1940 року — Північну Буковину, Хотинський, Акерманський та Ізмаїльський повіти Бессарабії, які 2 серпня 1940 року були приєднані до УРСР. На території Західної України 4 грудня 1939 року було створено шість областей: Львівську, Станіславську (з 1962 року — Івано-Франківська), Тернопільську, Волинську, Рівненську й Дрогобицьку (в 1959 році об’єднана з Львівською).

Наприкінці 1944 року, після відступу гітлерівських військ та їхніх союзників, на території України було встановлено довоєнний адміністративно-територіальний устрій.

У 1950-1980-х роках в адміністративно-територіальному устрої України значних змін не відбувалося. За винятком того, що 19 лютого 1954 року Президія Верховної Ради СРСР, враховуючи територіальну близькість, спільність   економіки і тісні господарські зв’язки, затвердила подання Президії Верховної Ради РРФСР і Президії Верховної Ради УРСР про передачу Кримської області до складу УРСР.

Вся работа доступна по ссылке  http://mydisser.com/ru/catalog/view/13629.html