---

Законопроектування як процес та інструментарій створення закону. Проблемні питання законопроектних робіт: національний та зарубіжний досвід

Широкий спектр непростих і обов’язкових властивостей, які мають бути притаманні закону, зумовлює відповідні вимоги до проектування законів, організації цієї діяльності. Їх дотримання забезпечується загальною правовою культурою, досвідом, традиціями та процедурою законотворення.

Безперечно, складання законів передбачає творчий підхід законотворця, і успіх цієї діяльності передусім залежить від його правової культури. Сутність цього феномена полягає у способі мислення, заснованому на визнанні загальнолюдських цінностей права, вимог законності та режиму правопорядку [198, с. 6]. Своєю чергою рівень законодавчої техніки є показником рівня правової культури суспільства [287, с. 306].

Традиційно ставлення до законотворення в усіх країнах є доволі відповідальним. Поява нового закону пов’язана з дотриманням низки вимог, що покликані забезпечити високий рівень законопроектної діяльності [523; 524; 553]. Втім у законопроектуванні залишаються проблемні питання, основним із яких, є низька якість форми та змісту проектів законів, що безпосередньо впливає на стан вітчизняного законодавства.

Уникнути законотворчих помилок, які “ускладнюють процес з’ясування тексту законів, створюють основу для їх неоднозначного тлумачення” [459, с. 8], дозволяє вивчення й використання основ законодавчої техніки.

Сьогодні в умовах „інтенсифікації законотворчої діяльності”, „збільшення кількості ратифікованих Україною міжнародно-правових актів” [384, с. 136] закон поступово посідає провідне місце у правовому регулюванні. Закон набуває визначального впливу на відомчу правотворчість [446, с. 440 - 459], оскільки „виступає як базовий первинний регулятор” і „слугує не тільки загальним легальним фундаментом для розвитку усього масиву правових актів, а й містить норми, які ініціюють підзаконну правотворчість” [246, с. 36]. Тому серед видів юридичної техніки, яка за найширшого підходу розуміється як сукупність способів, прийомів, навичок, що застосовуються у сфері юридичної діяльності, слід виокремити її найважливіший різновид - законодавчу техніку. Дотримання останньої є критерієм та суттєвим елементом підвищення результативності законотворчої діяльності як напряму вдосконалення правотворчості правової держави [459, с. 8]. Техніко-юридична забезпеченість закону, яка означає використання у ньому законодавчої техніки, є характеристикою рівня досконалості закону та його стабільності [478, с. 22]. Адже якість закону як джерела права є необхідною умовою дії норм права, які містяться у ньому [429, с. 127].

Складний процес національного законопроектування забезпечується ініціативною, творчою та узгодженою роботою його суб’єктів – учасників законопроектної діяльності.

По суті, головними суб’єктами вітчизняного законопроектування виступають суб’єкти права законодавчої ініціативи: у загальнодержавній сфері – Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, а у вузькій сфері своєї компетенції – Національний банк України.

Верховна Рада України уособлює роботу таких ключових учасників законопроектування, як народні депутати України та їх помічники-консультанти, Апарат Верховної Ради, Комітети Верховної Ради України та їх секретаріати, тимчасові спеціальні комісії та їх секретаріати, депутатські фракції парламенту та їх секретаріати, позаштатні консультанти у Верховній Раді України та її органах тощо.

Кабінет Міністрів України підключає до законопроектної роботи всі уповноважені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, однак головним розробником законопроектів і суб’єктом проведення їх правової експертизи в системі органів виконавчої влади є Міністерство юстиції України. Звичайно, важливі функції у сфері організації та контролю робіт, а також експертної оцінки законопроектів виконує Секретаріат Кабінету Міністрів України. До законопроектних робіт уряду також можуть залучатися позаштатні консультанти.

Президентська законопроектна діяльність (у тому числі експертна) забезпечується Адміністрацією Президента України, Національним інститутом стратегічних досліджень; деякі функції з виконання завдань законопроектування виконують Представник Президента України у Верховній Раді України та Представник Президента України у Кабінеті Міністрів України. Під час роботи Президентської Адміністрації над законопроектами також використовуються поради позаштатних консультантів.

Рівноправними суб’єктами законопроектування на сьогодні стали представники наукових центрів, які повною мірою мають залучатися як до передпроектних досліджень, так і до безпосередньої розробки концепцій та законопроектів, проведення їх експертизи. Забезпечення гідного наукового рівня законопроектних робіт в Україні є на сьогодні одним із найголовніших завдань удосконалення законопроектної діяльності.

Всі інші органи державної влади і, зокрема, судові органи та органи місцевого самоврядування, недержавні установи та організації, політичні партії, об’єднання громадян, самі громадяни одночасно з названими повноважними органами державної влади та науковими центрами можуть відігравати певну роль як у виявленні проблемних моментів правового регулювання соціальної, політичної, економічної та інших сфер життєдіяльності суспільства, так і в усіх обговореннях і консультаціях з приводу підготовлюваного закону.

Важливим аспектом законопроектування є його нормативно-правове забезпечення, оскільки від ступеня його адекватності залежить дієвість, повнота, реалізація відносин  процесу законопроектування [240, с. 29].

У зв’язку із цим необхідно зазначити, що питання законопроектування висвітлюються в Конституції України, Законі України „Про Регламент Верховної Ради України” від 10.02.2010 р. № 1861-VI, Законі України „Про засади внутрішньої та зовнішньої політики” від 01.07.2010 р. № 2411-VI, Законі України „Про міжнародні договори” від 29.06.2004 р. № 1906-VI, Законі України „Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 23.02.2006 р. № 3477-IV, Законі України „Про засади державної мовної політики” від 03.07.2012 № 5029-VI, Законі України „Про статус народного депутата України” від 17.11.1992 р. № 2790-XII, Законі України „Про комітети Верховної Ради України” від 04.04.1995 р. № 116/95-ВР, Бюджетному кодексі України від 08.07.2010 р. № 2456-VI, а також Постанові Верховної Ради України „Про засади державної політики України в галузі прав людини” від 17.06.1999 р. № 757-XIV, Положенні „Про позаштатного консультанта у Верховній Раді України та в її органах”, затвердженому Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 07.07.2003 р. № 701, Положенні про Апарат Верховної Ради України, затвердженому Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 24.09.2010 р. № 796, Указі Президента України „Про поліпшення організації законопроектної діяльності” від 26.11.2003 р. № 1348, Положенні про Адміністрацію Президента України, затвердженому Указом Президента України від 02.04.2010 р. № 504/2010, Указі Президента України „Питання Національного інституту стратегічних досліджень” від 16.12.2002 р. № 1158/2002, Положенні про Представника Президента України у Верховній Раді України, затвердженому Указом Президента України від 15.02.2008 р. № 133/2008 та Положенні про Представника Президента України у Кабінеті Міністрів України, затвердженому Указом Президента України від 15.02.2008 р. № 132/2008, Положенні про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2009 р. № 850, Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому Указом Президента України від 06.04.2011 р. № 395/2011,  та постанові Кабінету Міністрів України „Деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності” від 04.03.2004 р. № 263, Регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 18.07. 2007 р. № 950.

Крім того, підготовлені Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів і дотримання вимог нормопроектної техніки, схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України від 21.11.2000 р. № 41 (ідея О. В. Богачової, автори: О. В. Богачова, В. Г. Вараксіна, Н. С. Грінь та ін.), а також Правила оформлення проектів законів та основних вимог законодавчої техніки (методичні рекомендації, підготовлені Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України).

Особливу увагу науково-методичному забезпеченню законопроектування приділяють в Інституті законодавства Верховної Ради України. Так за останні роки було проведено низку наукових досліджень із зазначеної тематики, на основі яких за редакцією О. Л. Копиленка, О. В. Богачової були видані: монографії „Законопроектування” (2010 р.) та „Законотворчий процес: стан і шляхи вдосконалення” (2010 р.); навчальний посібник „Курс лекцій з питань законотворчості” (2011 р.) (Глава 6. Законодавча техніка); хрестоматія „Законотворчість і законознавство” (2011 р.).

Відповідно до положень зазначених нормативно-правових актів і науково-методичних рекомендацій прийняття рішення про необхідність підготовки проекту закону та офіційна фіксація його в планах законопроектних робіт є передумовою для ви­значення його загальної спрямованості, а також накладає зобов'язання на відповідні органи підготувати концепцію майбутнього закону та початковий текст проекту.

Отже, підготовка та оформлення проекту закону складається з низки послідовно пов’язаних між собою процедур. Сутність цих дій – створення, вдосконалення або скасування елементів системи законодавства, які втратили правовий характер в результаті розвитку суспільних відносин, заміна їх новими, такими, що більше відповідають об’єктивним потребам життя і розвитку суспільства [157, с. 50 - 51].

На нашу думку, відповідними самостійними процедурами є такі: організаційно-адміністративні процедури (створення робочої групи), що  передують складанню тексту проекту, підготовка концепції закону; нормативно-структурне формулювання правового матеріалу та підготовка тексту проекту закону, його  обговорення, доопрацювання та узгодження.

Зазначені процедури не завжди чітко розмежовуються, особливо під час підготовки проектів невеликих за розмірами законів, які вносять часткові зміни та доповнення до законодавства, втім важливо стежити за їх послідовним здійсненням, бо саме так досягається висока якість законодавства, підвищується юридична культура законотворення.

Для підготовки законопроектів в Україні сьогодні характерна розробка законопроектів переважно робочими групами.

Процедура підготовки є творчим процесом, який втім відповідає чітким формальним організаційним вимогам. До них зокрема належать розподіл функціональних обов’язків у межах групи, здійснення управління роботою, консультування та контроль за результатами діяльності кожного із членів робочої групи, дотримання учасниками групи встановлених термінів розробки тощо. Ця процедура контролюється органом, на який покладено організацію розробки відповідного законопроекту та у структурі якого створена та діє робоча група.

Остаточний варіант законопроекту обговорюється за участю органів та організацій, яких проект безпо­середньо стосується. Пропозиції та зауваження стосовно проекту, висловлені під час обговорення, узагальнюються, і відповідно до них проект остаточно доопрацьовується й редагується.

Необхідною умовою подальшого доопрацювання проекту є узгодження його з усіма зацікавленими органами.

На наш погляд, сучасний стан українського законопроектування характеризується досить складними  організаційними процедурами, відсутністю загальних стандартів підготовки текстів законопроектів різними суб’єктами законопроектування, недостатньо високим рівнем професійності безпосередніх розробників законопроектів, що обумовлює неефективність законопідготовчої діяльності та недостатньо високу якість законопроектів. 

Для розробки конкретних пропозицій щодо вдосконалення вітчизняного законопроектування слід більш чітко сформулювати наявні проблеми, розкрити їх зміст і визначити причини їх виникнення. В цьому контексті також необхідно вивчити та проаналізувати відповідний зарубіжний досвід.  

Недоліки в організації законопідготовчого процесу породжують такі основні проблеми чинного українського законодавства, як відсутність наукового обґрунтування, суперечності та неузгодженості всередині законодавчого масиву, існування великої кількості альтернативних законопроектів тощо. Основною проблемою є якість законів, що готуються, виникнення прогалин, суперечок у правовому регулюванні. Деякі закони не відповідають вимогам часу, недовговічні, продовжується практика внесення до закону численних змін одразу ж після його прийняття, що справляє негативний вплив на розробку інших законів, які потребують ґрунтовних досліджень. Спостерігається декларативність багатьох положень законів, багато з них не містять механізмів реалізації, не готуються наукові концепції навіть важливих законопроектів.

Все це свідчить про необхідність пошуку шляхів удосконалення законопроектних робіт. І в першу чергу це стосується питань нормативно-правового забезпечення законопроектної діяльності в Україні, стандартизації та удосконалення законодавчої техніки, підготовки концепції до законопроектів, чіткої визначеності суб’єктів розробки текстів законопроектів.

Недосконалість нормативно-правового забезпечення законопроектування

Нормативно-правове забезпечення законопроектної діяльності, як складова системи організації всього законотворення, визначає вихідні складові законопроектування, що впливають на його реалізацію, а також параметри, за якими воно повинно здійснюватися. Нормативно визначена законопроектна процедура в межах системного правового регулювання всього законотворення в кінцевому рахунку гарантує легітимність законодавства.

Це зумовлює актуальність вдосконалення нормативно-правових засад законопроектної діяльності в Україні.

Серед чинників впливу на нормативно-правове забезпечення законопроектування можна назвати такі: розвиток соціально-економічних і політичних відносин у країні; громадська думка та ідеологічні основи суспільного життя; розвиток міжнародного співробітництва, обов’язок України як суб’єкта міжнародного права дотримуватися міжнародних стандартів із питань забезпечення прав і свобод людини і громадянина; євроінтеграційні процеси, що включають адаптацію національного законодавства до норм європейської правової системи та інші.

Водночас законотворення в Україні характеризується відсутністю головного регуляторного нормативно-правового акта, а також чіткої системи нормативних положень, які містяться в актах неоднакової юридичної сили з різним обсягом деталізації. Це дозволяє констатувати відсутність єдиного уніфікованого підходу і до питань підготовки законів, який слугував би універсальним керівництвом до дії для всіх учасників цього процесу, а також визначав би раціональність законодавчих рішень.

Про актуальність відповідного узагальнення свідчить постійні нагадування в юридичних науково-практичних публікаціях про необхідність прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти”, проект якого неодноразово вносився до Верховної Ради, був прийнятий, але заветований Президентом з огляду на необхідність його доопрацювання.

 

Вся работа доступна по ссылке

http://mydisser.com/ru/catalog/view/15274.html