---

Моделювання як побудова логічно послідовного та змістовно узгодженого алгоритму законопідготовчих робіт

Застосування методу моделювання як універсального методу наукового пізнання розширює можливості наукового дослідження законопідготовчої діяльності, а сам підхід є новаційним і перспективним.

Термін „модель” (від лат. modulus)  означає - зразок, норма, міра. В контексті дослідницького методу моделювання „модель” — це об’єкт, що заміщує оригінал і відбиває найважливіші риси та властивості оригіналу для даного дослідження, даної мети дослідження за обраної системи гіпотез.

Отже, вироблення шляхів удосконалення допарламентського етапу законотворення, визначення критеріїв його якості може відбуватися шляхом моделювання окремих його стадій, яке варто проводити послідовно та комплексно з урахуванням їх взаємозв’язків.

Модель планування законотворення

Планування законотворення має складатися з унормованого комплексного та скоординованого планування законодавчої діяльності парламенту та законопроектної діяльності всіх суб’єктів законотворення.

Планування законодавчої діяльності передбачає процес розробки державних програм розвитку законодавства.

Державна програма розвитку законодавства України (на кожні 5 років) має на меті зміцнення наукових основ розвитку законодавства. Її розробка  повинна ґрунтуватися на результатах правового моніторингу, в тому числі громадської думки щодо актуальних проблем суспільно-політичного життя України,  досліджень політичних і соціально-економічних перетворень у державі, а також прогнозуванні розвитку правовідносин в українському суспільстві.

Важливим аспектом, на наш погляд, є надання цій  Державній програмі особливого статусу, який має бути виражений у пріоритетності її забезпечення та реалізації. Затверджувати Програму могла б Верховна Рада України.

При створенні Програми увага має зосереджуватися на забезпеченні  єдності пріоритетів законодавчої діяльності, який має забезпечуватися розробкою взаємоузгоджених законопроектів, що системно й вичерпно регулюватимуть певну сферу суспільних відносин. Відповідно до цього слід приймати закони, що регламентуватимуть родові суспільні відносини, і лише потім – ті, що регулюватимуть видові. Це дозволить не порушувати об’єктивну логіку процесу суспільних змін з метою відображення  загального і часткового в законодавчому процесі. Важливим при плануванні законопроектної діяльності є також необхідність чітко розмежовувати перспективні та поточні правові завдання. Перспективну програму бажано формувати за блоковим принципом. Всередині крупних блоків варто виокремлювати законопроекти, які потребують першочергової розробки, внесення, розгляду і прийняття парламентом, і такі, що будуть прийматися слідом за ними (з розподілом за роками). Всередині тематичних блоків необхідно забезпечити системний зв’язок запланованих законів і послідовність їх внесення і розгляду. Розділи перспективної програми могли б відповідати основним сферам державного та суспільного життя: економіці, соціальній сфері, державному будівництву, розвитку інститутів громадянського суспільства та місцевого самоврядування, законності і правопорядку, міжнародним відносинам та ін. Включені законопроекти мають бути підпорядковані соціальним змінам і спрямовані на формування системного законодавчого поля. На початку Програми пропонується зосередити увагу, перш за все, на прийнятті кодексів і зумовлених ними законів, центральне місце в Програмі доцільно відвести блоку законів з питань соціально-економічної сфери, а також законів, що безпосередньо випливають з Конституції. Без них неможлива успішна реалізація низки гарантій прав і свобод людини, функціонування державної влади.

У Програмі необхідно передбачати поетапний перегляд законодавства України, прийнятого у 1990-2012 рр., з метою його приведення у відповідність з термінологією та вимогами сучасного законодавства, що базується на Конституції України (1996 р.) та кодексах України.

На основі Державної програми розвитку законодавства має здійснюватися планування законопроектної діяльності.

Такий план може бути розроблений терміном на три роки. 

Планування законопроектної роботи можна визначити як  скоординовану комплексну діяльність суб’єктів законотворення, яка включає такі позиції: робочу назву проекту закону; його стислий зміст; мету; аналіз місця закону (у разі його схвалення) у правовій системі держави, огляд альтернативних рішень, оцінку регуляторного впливу проекту; найменування органу – головного виконавця; перелік співвиконавців;  орієнтовні строки завершення розробки проекту та внесення його до парламенту. 

Важливою при плануванні законопроектної діяльності є необхідність чітко розмежовувати перспективні (на 3 роки) і поточні правові завдання (на 1 рік) [44, с. 57].

Для організації планування законотворення необхідно створити Координаційну раду з планування законотворення при Верховній Раді України як головному законодавчому органі країни, оскільки парламент має виконувати роль координатора законотворчої діяльності серед її численних суб’єктів на всіх стадіях цього процесу. До складу такої ради повинні входити представники суб’єктів законодавчої ініціативи, органів правозастосування, громадських об’єднань, а також науковці [44, с. 56].

Модель законопроектування

Законопроектування - це нормативно врегульована юридична та лінгвістична діяльність уповноваженого суб’єкта законопроектування із створення за визначеними правилами та прийомами законодавчої техніки тексту законопроекту. 

Нормативне визначення суб’єктів законопроектування має ґрунтуватися на принципі спеціалізації та централізації та передбачати створення двох централізованих законопроектних центрів. Перший може бути створений при парламенті та займатися розробкою текстів законопроектів, що подаватимуться на розгляд парламенту народними депутатами. Другим законопроектним центром, що функціонуватиме в структурі виконавчої влади і розроблятиме законопроекти, які вноситимуться до парламенту урядом і Президентом України, може бути Міністерство юстиції (це положення вже нормативно закріплене Указом Президента України „Про поліпшення організації законопроектної діяльності” від 26.11.2003 р. № 1348 та постановою Кабінету Міністрів України „Деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності” від 04.03.2004 р. № 263). Принцип спеціалізації обумовлює такий важливий аспект законопроектної діяльності, як висока професійна кваліфікація законопроектувальників, тобто осіб, які безпосередньо здійснюють написання текстів проектів законодавчих актів. 

Діяльність зі створення текстів проектів законодавчих актів повинна ґрунтуватися на унормованих єдиних методологічних засадах і мати єдині стандарти, що передбачає також обов’язковість розробки та офіційного затвердження концепції закону, яка здійснюється на підставі  науково-дослідного звіту (результат комплексного наукового аналізу предмета законопроекту, а саме правовий, політичний, фінансовий, соціологічний, історичний та ін. аспекти) щодо предмета законопроекту. Додавання зазначених документів до законопроекту, на наш погляд, має стати обов’язковою умовою при внесенні його до парламенту в порядку реалізації права законодавчої ініціативи. 

Науково-дослідний звіт дає пояснення та контекстну інформацію, що потрібні законодавцям для оцінки ймовірності того, що законопроект досягне визначеної мети.

Концепція закону – аналітично-нормативна модель з варіантами правової поведінки, приблизною структурою законопроекту, можливими наслідками та оцінкою ефективності дії закону. Концепція є самостійним документом, який містить всебічне обґрунтування вибору оптимального варіанта вирішення проблеми та визначає засади розробки відповідного закону [44, с. 58].

В контексті науково-методологічного забезпечення законопроектування необхідне запровадження та постійне поповнення Реєстру законотворчих помилок і Реєстру термінів і понять, що вживаються в законах та інших нормативно-правових актах. 

Наявність усіх зазначених складових законопроектування (нормативно-правового, організаційного, науково-методологічного та кваліфікаційного характеру) гарантуватиме ефективність законопроектної діяльності і, як наслідок - якість розроблювальних законопроектів.

Модель комплексної експертної оцінки законопроектів

Модель експертизи законопроектів – це законодавчо врегульований  процес здійснення комплексної оцінки всіх аспектів законопроекту (наукового,  юридичного, фінансово-економічного, політичного, соціального, культурного, історичного тощо), який забезпечується визначеним колом уповноважених суб’єктів на всіх етапах розробки та розгляду законопроекту та має на меті визначення його переваг і недоліків, здійснення аналізу причин і змісту проблем, що зумовлюють ці недоліки, а також вироблення рекомендацій, в тому числі з використанням відповідного зарубіжного досвіду, щодо вдосконалення законопроекту.

В цьому контексті доцільно нормативно запровадити спеціальний колегіальний орган (Національну координаційну комісію з експертизи законопроектів) з наданням йому відповідних повноважень щодо організації проведення всебічного експертного аналізу всіх проектів законодавчих актів, що мають подаватися на розгляд Верховної Ради України. До компетенції цього органу має бути віднесено питання координації діяльності всіх суб’єктів проведення експертизи законопроектів, залучення до проведення експертизи незалежних експертів, визначення кола та організації проведення необхідних видів експертизи даного законопроекту в залежності від комплексу та специфіки його питань, а також розробки методології проведення експертної оцінки законопроектів.

За видами експертиза законопроектів може бути: наукова, юридична,  мовно-термінологічна, фінансова-економічна, антикорупційна, гендерна, на відповідність Європейській Конвенції з прав людини та основоположних свобод (1950 р.), на відповідність законодавству ЄС, політична, історична, соціально-правова, екологічна, демографічна, прогностична, порівняльна  тощо.

Ефективності експертизи законопроекту сприятиме також запровадження сталої практики проведення ще на ранній стадії розробки законопроекту експертних консультацій щодо питань, які виникають під час розробки законопроекту, між його розробником і суб’єктами проведення подальшої експертизи.

За наявності всіх елементів моделі експертизи законопроектів її слід вважати одним із найважливіших інструментів забезпечення якості та ефективності законотворення.

При цьому слід зауважити, що, як показало дослідження, ефективність інституту експертизи законопроектів визначається двома факторами. По перше, це якість і досконалість проведеного комплексного експертного аналізу законопроекту, по-друге, – належне врахування його результату у процесі розгляду законопроекту та прийняття закону. Останнє стосується винятково компетенції законодавця, оскільки питання врахування або неврахування результату експертизи законопроекту вирішується в межах прийняття законодавчого рішення.

 

Висновки до Розділу 2

 

Дослідження сутності та змісту, теоретико-правових засад та стану законопідготовчої діяльності в Україні дозволило виявити проблеми в цій сфері, з’ясувати причини їх існування та негативні наслідки, до яких вони призводять. Вивчення та аналіз прогресивного зарубіжного досвіду крізь призму проблем був авторським підходом у визначенні тенденцій розвитку цієї діяльності, обґрунтуванні рекомендації як теоретичного, так і прикладного значення з її удосконалення, що склали  основу запропонованої оптимальної теоретичної моделі законопідготовчої діяльності.

Доведено, що за своєю суттю законопідготовча діяльність як допарламентський етап законотворення є комплексним явищем, що поєднує творчу, нормативно врегульовану та сплановану діяльність уповноважених суб’єктів з розробки законопроектів та проведення їх експертної оцінки.

Дослідження стадій допарламентського етапу законотворення, зокрема планування законотворення, законопроектування та експертизи законопроектів, показало, що кожна з них містить різні складники, які внутрішньо взаємопов’язані. При визначенні змісту кожної стадії були враховані саме ці чинники. 

З’ясовано, що планування законотворення це нормативно врегульована скоординована діяльність державних органів, що базується на результатах прогнозів та моніторингу й містить взаємопов’язані компоненти - планування законодавчої діяльності парламенту та  планування законопідготовчих робіт суб’єктів законотворчої діяльності.

В цьому контексті прогнозування має розглядатися як діяльність з вивчення, аналізу суспільних явищ і процесів з метою встановлення потреби правової регламентації, передбачення можливих наслідків впливу об’єктивних  обставин на розвиток законодавства, а також з’ясування особливостей впливу самого законодавства на розвиток відповідних суспільних відносин.

Аналіз змісту та ролі моніторингу у законотворенні доводить, що це  регламентована система постійного спостереження за формуванням суспільних відносин, ідеями щодо необхідності удосконалення нормативної регламентації суспільних відносин, помилками у законопроектній діяльності, чинним законодавством з метою виявлення тенденцій розвитку суспільних відносин, аналізу доцільності ідей про необхідність удосконалення нормативної регламентації суспільних відносин, узагальнення та типізації законодавчих помилок, а також визначення ефективності дії чинного законодавства та необхідності внесення до нього змін.

У ході дослідження було з’ясовано, що надмірні темпи формування законодавчої бази, неналежна координація зусиль розробників законопроектів та суб’єктів права законодавчої ініціативи зумовлюють відсутність належного планового підходу в організації законотворення в Україні, недотримання принципів системності та послідовності законотворення, що створює перешкоди в розвитку суспільства та держави.

Доведено, що для забезпечення належного планування законотворення необхідним є створення цілісної системи планування (законопроектної та законодавчої діяльності), координація діяльності суб’єктів права законотворення, підвищення ролі перспективного планування та його розвиток на основі запровадження комплексних прогнозних науково-практичних досліджень, відповідність планів державним програмним документам з соціально-економічного розвитку, участь науковців у складанні та експертній оцінці планів, дотримання принципів демократичності та інформаційної відкритості планування, а також запровадження механізму дієвого контролю виконання планів. 

Обґрунтовано, що планування законотворення може мати стратегічний характер лише за умови його відповідності Державній програмі розвитку законодавства, яка повинна розроблятися на основі моніторингових досліджень громадської думки щодо актуальності проблем суспільно-політичного життя країни, політичних та соціально-економічних перетворень в державі, а також прогнозування розвитку правовідносин в суспільстві.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

http://mydisser.com/ru/catalog/view/15274.html