Національний банк як головний суб’єкт державної грошово-кредитної політики України

Центральне місце у здійсненні грошово-кредитної політики займає Національний банк України[i], який, згідно ст. 2 Закону України ²Про Національний банк України² є ²центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України² [158, ст. 2]. Національний банк є установою, яка входить до системи органів управління, але не виконавчої влади. В літературі виділяють такі основні елементи правового статусу Національного банку України: "організаційно-правовий рівень системи управління, цілі і завдання, функції, права і обов’язки (повноваження), особливий обов’язок щодо юридичної відповідальності у передбачених законом випадках" [85, с. 35]. Особливістю правового статусу НБУ, як відмічає В. Л. Кротюк, є те, що він має комплексний характер і складається із конституційної правосуб’єктності та галузевих статусів (адміністративно-правовий, цивільно-правовий) [82, с. 35].

В літературних джерелах неодноразово відмічалась подвійна юридична природа Національного банку України [наприклад – 136, с. 11 – 12; 85, с. 34 – 36; 28, с. 88 - 89 та ін.], яка, як відмічає, наприклад, О. П. Орлюк, проявляє себе в тому, що НБУ є, з одного боку, органом державного управління в сфері банківської діяльності, а з іншого – займається господарською діяльністю [106, с. 80]. З фінансово-правової точки зору слід підкреслити публічно-правову сторону правового статусу НБУ: здійснення фінансових операцій Національним банком України обумовлюється його природою як органу публічної влади. НБУ не веде рахунки юридичних і фізичних осіб і як банк не здійснює з ними ніяких операцій. Свої операції, згідно ст. 42 Закону України ²Про Національний банк України" він здійснює лише ²для забезпечення виконання покладених на нього функцій…² [158]. Таким чином, НБУ має владно-розпорядчі повноваження і водночас може виступати учасником цивільно-правових відносин, але його правосуб’єктність має публічний характер.

Головне місце у правовому статусі НБУ відводиться його компетенції і функціям, які в літературних джерелах розглядаються за різними ознаками. В узагальненому вигляді функції, наприклад, викладено О. П. Орлюк, яка відмічає, що ²центральні банки в більшості ринкових економік мають виконувати такі головні функції: а) втілювати монетарну політику; б) регулювати національну валюту і бути єдиним емісійним центром; в) захищати національні та міжнародні резерви й управляти ними; г) діяти як фінансові консультанти уряду і парламенту; д) регулювати процентні ставки в межах здійснюваної грошово-кредитної політики; е) здійснювати банківське регулювання та нагляд за банківською системою і процесом клірингу. [106, с. 87].

Н. І. Костіна розглядає функції НБУ в залежності від їх фінансової ролі: 1) емісійний центр держави; 2) банк банків, який здійснює свої операції не з клієнтами, а з комерційними банками; 3) банк уряду, який підтримує державні економічні програми, зберігає золотовалютні офіційні резерви та ін.; 4) розрахунковий центр держави; 5) регулює економіку за допомогою грошово-кредитних механізмів [81, с. 206]. Костіна Н. І. називає три основні функції центрального банку – регулятивну, контрольну та інформаційно-дослідницьку [там же, с. 206]. Остання, на її думку, полягає в наданні уряду рекомендацій щодо грошово-кредитної політики, інформацію про стан кредитної системи країни та ін.

Проф. І. О. Лютий відмічає, що ²виконання НБУ своїх функцій є за своєю сутністю реалізацією грошово-кредитної політики в грошово-фінансовій сфері країни² [92, с. 145].

Основна функція НБУ як центрального банку держави визначена ст. 99 Конституції України - забезпечення стабільності грошової одиниці. Високий рівень конституційного закріплення питань грошово-кредитної політики в ст. 100 Основного Закону також є свідченням того, що її здійснення є однією із основних функцій НБУ. Відтворивши це конституційне положення Закон України "Про Національний банк України" встановлює, що на виконання своєї основної функції Національний банк сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також, у межах своїх повноважень, - цінової стабільності. Він також виконує інші функції, передбачені Законом України ²Про Національний банк України" (ст. 7), з яких до питань грошово-кредитної політики безпосередньо відносяться:1) відповідно до розроблених Радою Національного банку України Основних засад грошово-кредитної політики визначає та проводить грошово-кредитну політику; 2) монопольно здійснює емісію національної валюти України та організує її обіг; 3) виступає кредитором останньої інстанції для банків і організує систему рефінансування; 8) здійснює банківське регулювання та нагляд; 12) складає платіжний баланс, здійснює його аналіз та прогнозування;14) здійснює відповідно до визначених спеціальним законом повноважень валютне регулювання, визначає порядок здійснення операцій в іноземній валюті, організовує і здійснює валютний контроль за банками та іншими фінансовими установами, які отримали ліцензію Національного банку на здійснення валютних операцій;15) забезпечує накопичення та зберігання золотовалютних резервів та здійснення операцій з ними та банківськими металами;16) аналізує стан грошово-кредитних, фінансових, цінових та валютних відносин.

На наш погляд, правовий статус Національного банку України може бути вдосконалено шляхом закріплення цілей діяльності НБУ, зокрема, у сфері грошово-кредитної політики. Так, Закон "Про Банк Англії" (діє з 1 червня 1998 р. після отримання королівської санкції 23 квітня цього ж року) визначає цілі цього банку: 1) підтримка купівельної спроможності національної валюти; 2) підтримка стабільності фінансової системи; 3) забезпечення та гарантія ефективної діяльності фінансових служб [71, с. 55; 142, с. 3 - 4]. Аналіз економічної та юридичної літератури дозволяє зробити висновок, що в українському законодавстві можна закріпити такі цілі діяльності НБУ: 1) підтримання стабільності національної грошової одиниці; 2) забезпечення цінової стабільності; 3) сприяння економічному росту; 4) сприяння зайнятості. Крім того, в Законі України прямо не відмічається необхідність контролювання інфляції, хоча це мається на увазі в цілому ряді положень Закону. Ще одним плюсом правового регулювання могло б стати чітке визначення принципів організації і діяльності НБУ.

До числа питань про характер відносин Національного банку України і вищих органів влади відноситься і проблема незалежності центрального банку, яка знаходить свій особливий прояв у грошово-кредитній політиці.

У світі розрізняють дві основні моделі системи відносин вищих органів влади і центрального банку з питань грошово-кредитної політики: а) коли грошово-кредитна політика центробанку розглядається як інструмент для регулювання економіки країни органами влади; іноді в цій моделі центробанк вводиться до системи Мінфіну чи Мінекономіки (Японія, Франція, Велика Британія); б) коли перед центробанком ставиться мета підтримання стабільності цін в процесі здійснення грошово-кредитної політики, а центральна влада не здійснює на неї тиск (Німеччина, Нідерланди) [116, с. 15]. Україна у цьому питанні скоріше обрала другу модель, визначивши незалежність одним із корінних принципів організації і діяльності центрального банку, але це питання все ще залишається проблемним і постійно аналізується як практиками, так і теоретиками, які відмічають необхідність перетворень у напрямку надання НБУ більшої незалежності.

Незалежність центрального банку може розглядатися в двох аспектах – як політична [наприклад, 71, с. 54], (це є автономія при встановленні цільових орієнтирів грошової маси), так і як економічна (охоплює питання вибору інструментів грошово-кредитної політики, надання кредитів уряду та ін.). Крім того, в науковій літературі називаються і більш конкретні фактори незалежності центрального банку, наприклад, інституціональна, особиста, функціональна та фінансова незалежність [131, с. 18]. У всіх випадках мова йде здебільшого про відносини з урядом. Центральним питанням, у якому ця незалежність порушується, є ті питання грошово-кредитної політики, які перш за все пов’язані з дефіцитом державного бюджету, участю центрального банку в обслуговуванні державного боргу, а також використання золотовалютних резервів. Крім того, особливе значення мають питання боротьби з інфляцією (тут найчастіше в літератур приводяться приклади, коли надання більшої незалежності центральному банку має наслідком зменшення рівня інфляції, але причини цього найчастіше не розкриваються).

Найбільш негативним, деструктивним фактором щодо незалежності Національного банку України є необхідність фінансування боргів уряду або навіть, як відмічалось в публікаціях з приводу правового статусу НБУ, окремих його керівників за сферами управління, які за ними закріплені [124, с. 60]. Ст. 15 Бюджетного кодексу України встановлює, що емісійні кошти Національного банку не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Державного бюджету України. Ст. 53 і 54 Закону України "Про Національний банк України" встановлюють, що не допускається втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради Національного банку чи Правління Національного банку інакше, як в межах, визначених цим Законом; Національному банку забороняється надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України. Тому запропонувати якісь додаткові заходи з вирішення цього питання навряд чи можливо – мова може йти тільки про дотримання чинного законодавства.

В плані політичної незалежності центробанків в ряді іноземних країн їх керівники (наприклад, Ейнарс Репше у Латвії) та відомі економісти (наприклад, Марек Домбровський у Польщі) неодноразово підкреслювали роль центрального банку країни, яка в умовах ринкової економіки не повинна зводитись до стимулювання економічного зростання чи вимагання виконання від нього інших невластивих функцій, роль центробанку має обмежитись прагненням знизити інфляцію і забезпечувати стабільність цін. М. Домбровський виклав основні принципи незалежності центрального банку: "По-перше, програма грошової політики приймається лише органами центрального банку - правлінням або спеціально створеною Радою грошової політики (Франція, Польща) в залежності від внутрішньої структури банку. Центральний банк, звичайно, зобов'язаний доводити грошову програму до відома уряду і парламенту, але винятково з інформаційною метою. По-друге, всі рішення, що стосуються обсягів кредитної емісії, відсоткових ставок і поточного валютного курсу приймаються лише органами банку. По-третє, керівництво банку призначається на певний термін (як правило, не менше п'яти років) без можливості дострокового звільнення (за винятком чітко визначених законом ситуацій, таких як тривала хвороба або карний злочин, доведений судом). У разі колегіального органу управління (наприклад, Рада грошової політики у Польщі), він обов'язково має бути частиною системи управління центрального банку, а не працювати поза ним як спостережна рада. По-четверте, до членів керівних органів центрального банку, тобто голови, членів правління і Ради грошової політики (якщо така існує) ставляться високі професійні вимоги, а також і вимоги політичного нейтралітету. Не можна поєднувати посаду в центрального банку з будь-якою іншою державною, партійною або профспілковою діяльністю. Недопустимим є делегування членів уряду, урядових чиновників, депутатів парламенту тощо до колективних органів управління центральним банком. І, нарешті, по-п'яте, центральний банк не може бути засобом застави, як і сам не має права надавати кредити уряду і купувати державні цінні папери на первинному ринку."  [62].

З приводу питання про незалежність центрального банку О. П. Орлюк відмічає, що ²незалежність центрального банку означає, по-перше, що банк може вільно реалізовувати свої функції для забезпечення власних цілей, а, по-друге, що його рішення не можуть переглядатися будь-якими іншими структурами влади та управління² ([106, с. 81].

Російські автори виділяють такі, на їх думку, критерії незалежності центральних банків: 1) тривалий (за загальним правилом – не менше 8 років) строк перебування на посаді голови і членів ради директорів центрального банку; 2) обмежені можливості уряду чи парламенту призначати на посади або усувати від посади голову і членів ради директорів центрального банку; 3) чітке закріплення пріоритетів центрального банку, неможливість покладення на центральний банк обов’язків, несумісних із задачею підтримання стабільності національної валюти; 4) виключні права центрального банку на здійснення грошової емісії і управління грошово-кредитною політикою; 5) жорсткі обмеження по кредитуванню уряду і державного сектора; 6) можливість центрального банку діяти в якості юридичної особи; 7) закріплення майна у власності центрального банку; 8) самостійне фінансування апарату і діяльності центрального банку; 9) недоторканість резервів центрального банку; 10) здійснення функцій банківського контролю [80, 53].

З питань незалежності центрального банку при проведенні грошово-кредитної політики іноземними країнами вже накопичено чималий досвід, дослідження кого дозволяє зробити висновки щодо організації цих відносин в структурі вищих органів влади.

Велика Британія є країною з сильно розвинутим впливом традицій, які визначають багато елементів побудови вищих органів влади і відносин між ним і з центральним банком. Банк Англії є незалежним від Уряду, хоча він працює під керівництвом Міністерства фінансів. В результаті Банк Англії не може діяти незалежно ні від Уряду, ні від Міністерства фінансів, ні від Казначейства, яке може давати прямі вказівки щодо здійснення монетарної політики. Остаточне рішення щодо рівня процентних ставок приймає Міністр фінансів. Оскільки головними питаннями грошово-кредитної політики в Англії є процентна політика і інфляція, то з цього приводу традиційно відбувається зустріч Міністра фінансів і Керуючого Банком Англії, протокол якої публікується для загального відома, як і щоквартальний звіт про рівень інфляції. Але після прийняття всіх рішень з приводу грошово-кредитної політики Банк Англії застосовує традиційні, класичні інструменти регулювання грошового ринку.

Банк Франції до 1992 р. підпорядковувався міністерству фінансів та економіки, а після прийняття 4 серпня 1993 р. Закону Франції "Про Статут Банку Франції" отримав повну незалежність у здійсненні монетарної політики з метою підтримання стабільності цін. Рада Банку Франції розробляє Основні засади грошово-кредитної політики і контролює її здійснення Радою директорів Банку. Керує Банком Франції Генеральна Рада, до складу якої входить Рада з грошової політики, яка була створена у 1993 р. згідно з Законом про Статут Банку Франції. До складу Ради з грошової політики входить Керуючий Банком Франції (він же – керуючий Ради) і шість висококваліфікованих спеціалістів у галузі грошово-кредитних проблем, фінансів і економіки. Строк повноважень кожного члена Ради визначається жеребкуванням (!): для двох представників цей строк 3 роки, для двох інших – 6 років і ще для двох – 9 років. Члени Ради, які діють 6 і 9 років, не можуть бути обрані повторно на новий строк. Рада з грошової політики збирається один раз на місяць.

Грошово-кредитну політику в Німеччині здійснює Бундесбанк, який має дворівневу систему управління – його керівними органами є Рада центральних банків та Правління (Рада директорів). Рада центральних банків визначає валютно-кредитну політику, загальні напрями операцій і діяльності Правління банку. До складу Ради входять Правління (як виконавчий орган) та президенти земельних банків (яких призначають уряди земель). Правління (Рада директорів) відповідає за реалізацію грошово-кредитної політики через відповідні монетарні інструменти та ін. Членами Правління є Президент, віце-президент та 8 членів Правління, яких призначає на цю посаду Президент ФРН строком на 8 років за поданням Федерального уряду. У структурі вищих органів управління Бундесбанком відчувається федеративний характер держави. Бундесбанк відомий як один із найбільш незалежних від Уряду центральних банків серед країн Європи у проведенні всієї своєї діяльності. У відносинах Дойчебанку з Урядом ФРН їх дії координуються між собою, але закон оберігає цінову політику і з цих питань вказівки уряду банк не зобов’язаний виконувати і навіть більше – з питань цінової політики він може забороняти уряду деякі дії. Крім того, центральний банк Німеччини не підпорядковується ні канцлеру, ні міністру фінансів.