Джерельна база дослідження державної політики побудови спроможних територіальних громад
В Україні територіальна громада з її звичаями і традиціями сформувалася в глибоку давнину. Дослідник громади в Україні І.В. Черкаський слушно зазначав: «... Про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам’ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов’янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об’єднані в державні спілки під зверхньою владою господарів» [196, с. 119]. І хоча еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями, її роль та значення завжди були важливими в українському суспільстві. Зокрема, І.Я. Франко, розмірковуючи над цим питанням писав: «... Коли кожний повіт, край і кожна держава складається з громад – сільських чи міських, то все одно перше і найголовніше завдання тих, які управляють державою, краями, повітами, повинно би бути таке, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, що й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий» [189, с. 175]. Видатний український письменник також зазначав, що у майбутньому суспільстві має утвердитися справжнє народовладдя, реальна, а не формальна демократія, коли сам народ знизу управляє собою, працює на себе, сам освічується й сам захищається [189, с. 176-177].
Про інститут місцевого самоврядування і необхідність його створення в Україні заговорили лише в 80-ті роки перебудови. Окремо про територіальні громади мова взагалі не велася. Необхідність створення законодавства у цьому напрямку була продиктована аналізом світового досвіду. Світова практика на той час свідчила, що люди на місцях краще чиновників центрального керування знають, як їм жити, та які місцеві проблеми за рахунок місцевих грошей можуть бути вирішені краще. Тим самим ще на початку реформаторського шляху місцевому самоврядуванню передбачалося відвести одну з головних ролей у системі державної влади [172, с. 309].
В Україні (на той час ще Українській Радянській Соціалістичній Республіці (далі – Українська РСР)) інститут місцевого самоврядування було відроджено у 90-і роки XX ст., шляхом прийняття Закону Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі – СРСР) «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства СРСР» від 9 квітня 1990 р. № 1417-І. Це був перший Закон, який визначив загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР і проголосив, що місцеве самоврядування в СРСР є частиною соціалістичного самоврядування народу і покликане забезпечити реалізацію прав і свобод громадян, їх самостійність у вирішенні питань соціального й економічного розвитку території, охорони навколишнього середовища [133].
У ст. 1 цього Закону закріплено, що місцеве (територіальне) самоврядування – це самоорганізація громадян для розв’язання безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів і відповідної матеріальної та фінансової бази. Первинним територіальним рівнем місцевого самоврядування можуть бути сільрада, селище (район), місто (район у місті). Цей законодавчий акт також визначає, що населені пункти можуть об’єднуватися в асоціації. При цьому органи місцевого самоврядування мають функціонувати у тісній взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями і рухами, створювати умови для реалізації кожним громадянином СРСР конституційного права на участь в управлінні державними і громадськими справами [133].
Окрім того, ст. 3 цього Закону проголошувала, що основною ланкою в системі місцевого самоврядування є місцеві Ради народних депутатів як представницькі органи влади, які на своїй території координують діяльність усієї системи місцевого самоврядування [133].
Окремо, хотілося б звернути увагу на те, що якщо порівнювати вище згадуваний Закон із діючим Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», то деякі положення цих двох Законів, на наш погляд, між собою схожі. Не дивлячись на ряд недоліків, які містяться у змісті першого законодавчого акту, його окремі положення носять демократичний характер, забезпечують право громадян на участь в управлінні і спрямовані на задоволення потреб людей, які проживають на тій чи іншій території. На наш погляд, подальша його реалізація пришвидшила процес реформування місцевого самоврядування і, як наслідок, побудови спроможних громад.
Після прийняття Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України, як приклад реалізації вже нової державної політики щодо становлення і розвитку місцевого самоврядування, було прийнято Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 7 грудня 1990 р.№ 533-ХІІ. Цей законодавчий акт, як основа утвердження повноти народовладдя на відповідних адміністративних територіях, визначав засади місцевого та регіонального самоврядування – основи демократичного устрою влади в Україні, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, а також інших форм територіальної самоорганізації громадян [140]. Як і в попередньому нормативно-правовому акті, цей Закон не містив положення про територіальні громади, визначивши у ст. 1, що базовим рівнем місцевого самоврядування є сільські ради, селища міського типу, міста [140].
Хотілося б звернути увагу на те, що схваливши цей Закон Україна була однією з перших республік колишнього СРСР, яка поклала край радянсько-партійній вертикалі i спробувала побудувати нову демократичну модель влади в адміністративно-територіальних одиницях. Саме у цьому Законі, на відміну від Закону прийнятого 9 квітня 1990 р., визначено порядок формування, функції та компетенція, структура і форми діяльності органів місцевого самоврядування. За своєю структурою і змістом Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», який втратив чинність із прийняттям Законом України «Про місцеве самоврядування», схожий із ним.
Після проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р. і введення в державі посади Президента, систему влади було суттєво змінено. Класичне самоврядування залишилось лише на рівні населених пунктів. На рівні районів та областей було запроваджено інститут Представника Президента, ради було позбавлено від виконавчих комітетів, при Представниках Президента створено органи державної виконавчої влади – місцеві державні адміністрації. Така реорганізація покликана була замінити партійну вертикаль президентською, а Президент одержати можливість вести активну державну політику на регіональному рівні [166, с. 11-12].
У той період, на думку багатьох вчених, було знайдено ідеальну модель організації державної влади на період переходу від монопартійної радянської влади до такої, яка б поєднувала автономність самоврядування населених пунктів із вертикаллю державної виконавчої влади від столиці держави до сільського району. Проте суперечлива кадрова політика тодішнього Президента України та його жорстка конкуренція із Головою Верховної Ради, особливо в останній рік перед виборами, половинчастість у реформуванні органів влади – всі ці фактори призвели до чергової новації.
Так, 3 лютого 1994 р. ухваленням Закону «Про формування місцевих органів влади i самоврядування» № 3917-ХІІ Верховна Рада України 12-го скликання в черговий раз змінила систему влади. Як наслідок скасовано інститут Представників Президента і здійснено спроби відбудови старої радянської системи влади [166, с. 12]
Відбиваючи прагнення українського народу розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну і правову державу, Верховна Рада України 28 червня 1996 р. прийняла Конституцію України, у ст. 7 якої закріплено принцип, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [82]. Проголосивши такий принцип держава у реалізації своєї політики зобов’язалася здійснювати підтримку і розвиток місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.
Саме в Основному Законі України неодноразово згадується про територіальні громади, яким вже з прийняттям цього акту почала відводиться особлива роль у системі місцевго самоврядування. Конституційне визначення поняття місцеве самоврядування, викладене у ч. 1 ст. 140 Конституції України, акцентує увагу на тому, що територіальні громади є його особливим суб’єктом, який здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування [82]. Також положення ч. 1 зазначеної статті дозволяють стверджувати, що держава визнає особливе право у системі конституційних прав і свобод людини і громадянина – право територіальної громади на місцеве самоврядування. Так, проголошуючи місцеве самоврядування основою конституційного ладу, законодавець говорить про місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста [].
Але положення Конституції України не містять визначення поняття територіальної громади. І лише у Законі України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У ст. 1 вперше дано законодавче визначення поняття територіальної громади [189].
Враховуючи, що одним із головних пріоритетів державної політики з часу незалежності України є курс на європейську інтеграцію, на реалізацію якого спрямовані зусилля всіх державних органів і загалом більшої частини українського суспільства, Верховна Рада України ратифікувала 15 липня 1997 р. Європейську хартію місцевого самоврядування, прийняту 15 жовтня 1985 р. державами-членами Ради Європи у Страсбурзі. Ця Хартія є результатом серії ініціатив та багатьох років дискусій, що мали місце у Раді Європи з 1968 р., метою якої є компенсування браку спільних європейських стандартів оцінки та захисту прав органів місцевого самоврядування, які є найближчими до населення. Ця Хартія вимагає, щоб принцип місцевого самоврядування був визнаний у законодавстві країни [66].
Хотілося б звернути увагу, що Європейська хартія місцевого самоврядування не містить поняття територіальної громади, лише у ст. 5 «» міститься таке поняття як «місцеві громади» [66].
З метою вирішення багатьох проблем формування реальної моделі місцевого самоврядування, яка має здійснюватися в рамках єдиної національної політики в цій галузі, Президент України видав Укази «Про Концепцію державної регіональної політики» від 25 травня 2001 р. № 341/2001 і «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р. № 749/2001.
Відповідно до першого Указу, побудови спроможних територіальних громад, державна регіональна політика ґрунтується на принципі забезпечення здатності громад в межах, визначених законодавством, самостійно та відповідально вирішувати питання соціально-економічного розвитку, створення ефективних механізмів забезпечення їх активної участі у формуванні та проведенні державної регіональної політики. Також цей Указ містить положення про те, що одним із шляхів оптимізації територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування є укрупнення сільських територіальних громад з метою забезпечення організаційно-правової, кадрової та фінансово-економічної спроможності відповідних органів місцевого самоврядування у виконанні покладених на них законодавством повноважень [138].
Іншим Указом Президент України визначив основні пріоритети, завдання та принципи муніципальної державної політики, утворив робочу групу з підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування та затвердив Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Одними із основних завдань цієї Програми є: сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад; удосконалення механізмів управління об’єктами права комунальної власності та спільної власності територіальних громад; створення належних умов для реалізації територіальними громадами прав та повноважень, визначених Конституцією та законами України [130].
На нашу думку, названі Укази Президента України, не охоплюють багатьох питань, спрямованих на створення умов для реалізації конституційних положень місцевого самоврядування, побудови спроможних громад та соціально-економічного розвитку самоврядних територій.
У подальшому, враховуючи політико-правовий та соціально-економічний стан в Україні, половинчастий процес реформування територіальної організації влади в країні, 1 квітня 2014 р. Розпорядженням Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Цей документ багато в чому повторює Проект Указу Президента України «Про Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 16 липня 2013 р., а у вступній частині майже повністю його дублює, нажаль багато положень, які містилися у Проектах цієї Концепції не увійшли до її законодавчо затвердженого варіанту.
Метою цієї Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад [146].
І хоча ця Концепція визначає шляхи і способи розв’язання тієї проблеми, яка склалася на сьогодні стосовно спроможності територіальних громад та ефективності місцевого самоврядування в нашій державі, на наш погляд, у її змісті відсутній збалансований, диференційно продуманий підхід до децентралізації влади в країні, перерозподілу повноважень між адміністративно-територіальними одиницями базового та регіонального рівня, поєднання в одній адміністративно-територіальній одиниці функцій двох рівнів (для міст із населенням понад 50 тис. мешканців), управління великими містами із районним поділом, тощо. Ми вважаємо, що необхідно доопрацювати положення цієї Концепції, враховуючи сучасний політико-правовий стан в країні та фінансово-економічні можливості як всієї держави, так і кожної окремої територіальної громади, а також інші історичні, соціальні, демографічні, географічні особливості кожного регіону.
Для втілення на практиці у найкоротші строки (протягом 2014 р.) положень вище зазначеної Концепції 18 червня 2014 р. Кабінет Міністрів України затвердив «План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». У цьому Плані передбачається розробити концептуальні пропозиції на засадах децентралізації, субсидіарності, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування щодо внесення відповідних змін до чинних нормативно-правових актів та розробити ряд проектів Законів України (наприклад, «Про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення», «Про добровільне об’єднання територіальних громад»), а також створити та затвердити в установленому порядку нові, адаптовані до сучасних умов державні стандарти (нормативи) якості адміністративних, соціальних послуг, що надаються населенню у відповідних сферах та ін. [135].
Вся работа доступна по ссылке
https://mydisser.com/ru/catalog/view/40678.html
