Конституційно-правові засади державної політики побудови спроможних територіальних громад

Визначення територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування в Україні стало важливим кроком на шляху утвердження демократичної правової держави. Водночас Конституція України пішла дещо далі від європейської демократичної державно-правової традиції, яка в Європейській хартії про місцеве самоврядування його трактує як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення [66]. Проте, як показує сучасна практика, не всі територіальні громади та органи, які їх представляють, володіють реальною здатністю реалізовувати це право. Внаслідок такої невідповідності породжуються конфлікти, соціально-правова природа яких здебільшого криється у невідповідності державних гарантій реальній здатності територіальних громад, між самими суб’єктами місцевого самоврядування або між окремим органом місцевого самоврядування та територіальною громадою чи державою [89, с. 11-12].

На відміну від Хартії, Конституція України на перше місце ставить не органи місцевого самоврядування, а територіальну громаду [84, с. 148]. Адже саме територіальні громади фіксують у собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності і соціальні досягнення людства у будь-якій галузі суспільного розвитку. Їх дієздатність прямо залежить від ефективної, раціональної і стратегічно продуманої державної політики. Водночас, самодостатні та потужні територіальні громади, які є ознакою якісного й ефективного місцевого самоврядування – основа розвитку будь-якої країни. За відсутності таких громад, держава стає економічно і соціально слабшою. Відповідно має існувати безперервний взаємозв’язок і відбуватися ефективна взаємодія між державою та територіальними громадами для досягнення спільної мети – побудови спроможних громад і, як наслідок, становлення економічно сильної держави. Для втілення цієї мети повинна бути раціонально і стратегічно продумана, чітко сформульована та в подальшому ефективно реалізована державна політика побудови спроможних громад.

Перш ніж аналізувати конституційно-правові засади державної політики побудови спроможних територіальних громад, дамо визначення поняття «спроможна територіальна громада». У досліджуваних нормативно-правових актах у сфері реформування місцевого самоврядування це поняття неодноразово використовується, але саме його визначення відсутнє. В наукових працях зустрічаються синонімічні цьому терміну поняття «самодостатня територіальна громада», «дієва територіальна громада», однозначне тлумачення яких практично не дається. Відповідно, для того, щоб визначити поняття «спроможна територіальна громада», необхідно, на наш погляд, розібратись спочатку із тим, що собою представляють терміни «самодостатність», «спроможність» і «дієвість».

У тлумачному словнику російської мови С.І. Ожегова поняття «самодостатній» ототожнюється із словом «самодовліючий» і визначається як достатньо значний сам по собі, той, що має цілком самостійне значення [187]. На наш погляд, дане тлумачення має загальний характер, так як не визначає мінімальних меж самостійної значущості. При цьому межі можна визначити як досить чогось не-будь, коли саме існування можливе без серйозної сторонньої допомоги. Трохи інше трактування цього терміну міститься у тлумачному словнику української мови: «самодостатній – який має цінність сам по собі; який має цілком самостійне значення» [171, с. 34].

Науковці О.С. Єфремов, В.М. Тихонов, М.І. Попов, досліджуючи феномен самодостатності в соціально-економічній сфері, акцентують увагу на другій складовій даного поняття «достатність». Вони під самодостатністю розуміють такий стан соціального та економічного середовища, при якому забезпечується нормативний рівень споживання населенням продуктів харчування, користування житлом, одягом, послугами охорони здоров’я, транспорту, іншими видами послуг за рахунок ефективного використання внутрішніх ресурсів країни та регіонів [67, с. 24]. Ми вважаємо, що таке розуміння даного поняття не відображає об’єктивні зміни в стані економіки протягом різного періоду часу, так як не враховується скорочення чисельності населення, якісні зміни в соціально-економічному розвитку країни й ін.

Л.С. Шаталова, думку якої ми підтримуємо, вважає, що самодостатність не є синонімічним поняттю «незалежність» і визначається як здатність самостійно задовольняти не менш 2/3 потреб, що виникають на основі принципів самоорганізації, самоуправління, самофінансування, самоокупності, саморозвитку [200, с. 44-45]. Адже справді, самодостатність не є проявом незалежності, а є саме здатністю забезпечувати себе самостійно без стороннього втручання або допомоги.

Поняття «дієвість» найчастіше застосовується при характеристиці різноманітних механізмів або органів публічного управління, характеризуючи їх активність, результативність, ефективність, спроможність досягти поставленої мети [81, с. 164]. Інакше кажучи, дієвість – це здатність активно діяти; це особлива форма результативності. Цей термін у співвідношенні із поняттям «самодостатність», відображає динамічний аспект розвитку, певну реалізацію або активізацію існуючого потенціалу.

Поняття «спроможність» за своєю суттю схоже із поняттям «самодостатність» і означає здатність до здійснення, виконання чого-небудь. Водночас це поняття можна визначити як і можливість, і як наявність                   умов, сприятливих для чого-небудь, обставин, які допомагають у чомусь [171, с. 605].

Виходячи із зазначеного, Я.Ф. Жовнірчик, на наш погляд, доволі чітко визначає спроможну територіальну громаду як громаду, яка володіє матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та повноважень місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні загальнодержавних та європейських стандартів [68, с. 325].

У свою чергу, В.М. Алексєєв визначає дане поняття через сукупність характерних рис притаманних самодостатнім територіальним громадам. На його думку, спроможна територіальна громада – це громада, яка може самостійно забезпечити свою життєдіяльність у повному обсязі, завдяки наявності майна різних форм власності, стратегічних об’єктів місцевого значення, що в основному можуть складати місцеве господарство відповідного адміністративно-територіального утворення [4, с. 119].

І.О. Дробот та І.В. Шуляр визначають поняття «спроможна територіальна громада» через чотири критерії їх самодостатності: 1) статус первинного суб’єкта місцевого самоврядування; 2) самоокупність економічної системи; 3) наявність території та населення для розширеного відтворення; 4) населення громади репрезентує себе як частинка громадянського суспільства [62]. Дане твердження, на наш погляд, є чітким та зрозумілим для сприйняття змісту поняття «спроможна територіальна громада». Однак, спираючись на вже визначенні критерії самодостатності громад, вважаємо за доцільне доповнити їх такими критеріями, як здатність самостійно себе забезпечувати та можливість самостійно діяти і приймати рішення.

Окремо хотілося б зазначити, що поняття «спроможні територіальні громади» можна тлумачити і на основі визначення їх правосуб’єктності, яка включає три елемента: правоздатність, дієздатність і деліктоздатність. Так, правоздатність територіальних громад означає здатність мати будь-які права і обов’язки незалежно від того, яким є їх галузевий характер. Натомість, дієздатність – це можливість територіальних громад реалізовувати свої права та обов’язки. Проте враховуючи те, що переважна частина наших громадян вихована в дусі патерналізму, тобто пасивного очікування вирішення їхніх проблем державою чи публічною владою взагалі [73, с. 8], це призводить до того, що сьогодні громадяни, маючи право на участь у місцевому самоврядуванні, ним не користуються. У свою чергу, деліктоздатність – це здатність територіальних громад нести юридичну відповідальність, яку можна охарактеризувати як відповідальність за ступінь реалізації власних інтересів [194, с. 145]. Наприклад, громади мають відповідати за ефективність використання різного роду ресурсів, наданих із централізованих державних фондів.

Отже, на основі вище викладеного, враховуючи зміст правосуб’єктності спроможної територіальної громади, її можна визначити, як первинний колективний суб’єкт місцевого самоврядування, який є носієм прав та обов’язків і здатний їх реалізовувати, шляхом самостійного вирішення питань місцевого значення на підставі власної матеріально-фінансової бази і відповідно несе відповідальність за власну діяльність.

Законодавче чи науково обґрунтоване визначення поняття державної політики побудови спроможних територіальних громад також відсутнє.

Проект Декларації «Про основні засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування», окремі положення якого присвячені питанням спроможності територіальних громад, містить визначення державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування. Це система організаційно-правових заходів та дій органів і посадових осіб державної влади щодо визначення та зміцнення основ, забезпечення оптимального функціонування, гарантування та захисту місцевого самоврядування в Україні [148]. Ми вважаємо, що таке визначення державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування, враховуючи тісний взаємозв’язок між місцевим самоврядуванням і територіальними громадами та спільність мети їх діяльності, можна спроектувати на визначення державної політики побудови спроможних територіальних громад. Відповідно, це діяльність держави, яка реалізується через сукупність організаційно-правових заходів та дій органів і посадових осіб державної влади щодо забезпечення оптимального функціонування територіальних громад в Україні, на основі фінансово-економічної самостійності.

Аналізуючи запропоноване визначення цього поняття, можна стверджувати, що державна політика побудови спроможних територіальних громад є складовою внутрішньої політики держави і водночас загальнодержавною стратегією соціально-економічного розвитку регіонів України, спрямованою на підвищення рівня добробуту територіальних громад та зміцнення місцевого самоврядування в цілому. На наш погляд, ця політика є своєрідним фільтром, крізь який окремі види державної політики спрямовуються на різні аспекти функціонування і розвитку територіальних громад з метою формування їх як спроможних та самодостатніх громад.

Отже, на основі викладеного та вище наведеного комплексного аналізу понять «політика» і «державна політика» в попередньому підрозділі, державну політику побудови спроможних територіальних громад можна визначити як цілеспрямовану діяльність органів державної влади та їх посадових осіб, які за допомогою сукупності організаційних, правових, економічних та інших заходів, враховуючи поточний соціально-економічний стан регіонів та стратегічні завдання, створюють оптимальні фінансово-економічні, соціально-політичні та адміністративно-територіальні умови для формування спроможних територіальних громад і подальшого їх розвитку.

Враховуючи сучасний соціально-економічний стан в країні, низький рівень розвитку територіальних громад та не ефективність місцевого самоврядування, основною метою державної політики побудови спроможних територіальних громад є підвищення соціально-економічного розвитку територіальних громад, забезпечення їх фінансової самодостатності і відповідно поліпшення якості життя людей у містах, селищах та селах.

Для досягнення зазначеної мети ця політика повинна бути спрямована: на забезпечення реалізації конституційного права членів територіальних громад; на реальне здійснення місцевого самоврядування, особливо у контексті управління суспільним розвитком на відповідній території; створення оптимальних умов для реалізації функцій та повноважень територіальних громад; забезпечення достатньою ресурсною базою кожної територіальної громади в Україні.

Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейська хартія місцевого самоврядування та інші нормативно-правові акти у галузі місцевого самоврядування, а також загальновизнані принципи і норми міжнародного права, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є нормативно-правовою основою для формування і реалізації державної політики щодо побудови спроможних територіальних громад. Ці правові акти визначають засади, принципи, завдання і напрями цієї політики та механізми її реалізації.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/40678.html