Територіальна основа та система місцевого самоврядування спроможних територіальних громад
З історичних часів і до сьогодення склалося так, що територіальна основа є одним із важливіших моментів існування місцевого самоврядування, вона є тим своєрідним компонентом внутрішньої територіальної організації держави, сукупність яких і формують державу в цілому.
На сьогоднішній день, територіальна основа місцевого самоврядування спроможних територіальних громад – це, перш за все, певна територія, яка фактично окреслює межі територіальної громади, і на якій поширюється влада органів місцевого самоврядування, в межах якої вони і функціонують.
Світовою і вітчизняною правовою доктриною розроблено два основних принципи територіальної основи місцевого самоврядування: принципи повсюдності та територіальності.
Принцип повсюдності належить до базових європейських стандартів місцевого самоврядування і означає те, що місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території держави. Тобто, немає тієї території, на яку б не поширювалася юрисдикція територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування первинного рівня і відповідних органів місцевого самоврядування [174]. Винятком є лише передбачені відповідними законами особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих місцевостях.
Відповідно до Рекомендацій парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування, принцип територіальності свідчить про те, що юрисдикція територіальної громади поширюється на всю територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці і здійснюється на тих територіях, які відмежовані одна від одної, а також на всій території держави без будь-яких обмежень [160]. І якщо раніше вітчизняним законодавством було визначено, що в межах території однієї адміністративно-територіальної одиниці не може існувати декілька територіальних громад, які можуть бути самостійними суб’єктами права місцевого самоврядування, то із прийняттям 5 лютого 2015 р. Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», таке стало можливим, за умови дотримання, передбачених цим Законом, принципів та умов об’єднання територіальних громад.
В Україні історично склалося так, що територіальна основа місцевого самоврядування територіальних громад прямо залежна від адміністративно-територіального устрою в країні. На сьогоднішній день, існуючий адміністративно-територіальний устрій в Україні являє собою складну неупорядковану чотириступеневу ієрархічну структуру, якій притаманно чимало неточностей і суперечностей. Наприклад, одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії. Також це відсутність найнижчого базового рівня та різноманіття адміністративно-територіальних одиниць третього та четвертого рівнів, що, у свою чергу, ускладнює адміністративно-територіальну схему по горизонталі.
Більш того, в Україні майже всі адміністративно-територіальні одиниці розвиваються нерівномірно, що спричинено, перш за все, неоднаковими стартовими умовами такого розвитку для більшості регіонів: різне ресурсне забезпечення (особливо, фінансове), географічне положення, значні відмінності у розвитку і функціонуванні господарського комплексу, співвідношення кількості і щільності населення та ін.
На думку, О.С. Врублевського та В.П. Артеменко, існує чимало суперечностей і щодо визначення адміністративно-територіальних одиниць. Так, відповідно до ст. 133 Основного Закону України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Якщо порівняти з нормами Конституції існуючу схему адміністративно-територіального устрою, то можна виявити низку протиріч, зокрема: поза переліком адміністративно-територіальних одиниць в нормах Конституції України опинились міські, сільські та селищні ради; перелік адміністративно-територіальних одиниць включає адміністративно-територіальні одиниці, як області та райони, так і міста, селища та села, які по суті є населеними пунктами. Це спричинило певну плутанину в поняттях «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт», а також, в цілому, призвело до порушення принципу повсюдності територій [38, с. 3].
Отже, враховуючи зазначене, існуючому адміністративно-територіальному устрою України притаманні такі недоліки як:
надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні (діють понад 12 тис. рад в Україні, при цьому кількість членів територіальних громад в більшості із них є незначною);
великі диспропорції між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня як за територією, так і за кількістю населення. Наприклад, найбільший за розмірами район в Україні – Іванківський район Київської області має площу 3616 км2, що в 12 разів перевищує територію Герцівського району Чернівецької області, яка становить 308 км2. У свою чергу, в Донецькій області, яка є найбільшим за площею регіоном України, проживає близько 4,5 млн. осіб – це приблизно 10% населення України. У найменшій за площею області України – Чернівецькій, проживає 0,9 млн. осіб – це приблизно 2% населення України. При цьому на районному рівні ці диспропорції є ще більшими. Так, Харківський район Харківської області є найбільшим за чисельністю населення районом України, в якому проживає 186 тис. осіб. У свою чергу, Поліський район Київської області є найменшим за чисельністю населення районом України, у якому проживає 7,5 тис. осіб;
розривність території адміністративно-територіальних одиниць, наявність анклавів та ексклавів. Наприклад, селище Коцюбинське, яке повністю входить в межі міста Києва або селище Пуща-Водиця, яке входить до складу одного із районів столиці; місто Славутич Київської області, розташоване на території Чернігівської області або місто Щастя, яке входить до складу Жовтневого району міста Луганська. Окремим видами анклавів є також коса Бирючий острів Херсонської області, яка не має сполучення із власною областю, а по суходолу сполучається тільки із Запорізькою областю і Кінбурнська коса Очаківського району Миколаївської області, яка так само не має сполучення із власною областю, а по суходолу сполучається тільки із Херсонською областю. В Україні з 167 міст обласного значення 83 міста мають у своєму складі інші населені пункти, із 280 міст районного значення до 109 міст входять 218 селищ міського типу і 91 селище [184, с. 11];
віддаленість органів влади від об’єкта управління. Ця віддаленість має два аспекти: просторова та організаційна. Просторова віддаленість проявляється в наявності своєрідних «анклавів» у різних регіонах України, про що йшла мова вище. Організаційна віддаленість пов’язана зі збереженням статусу районного центру в містах обласного значення. Так, наприклад, столиця України є адміністративним центром Києво-Святошинського району Київської області, до якої саме місто не входить. Так само і місто Миколаїв, який є водночас адміністративним центром Миколаївського та Жовтневого районів, але до складу жодного з них воно не входить. У результаті досить часто районні органи влади та значна частка установ соціально-побутової інфраструктури перебувають за межами власних адміністративно-територіальних одиниць [100, с. 102];
нерівномірна доступність та віддаленість до адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці (наприклад, Одеська та Івано-Франківська області);
невідповідність просторової організації органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади загальної компетенції (місцеві державні адміністрації) з організацією мережі територіальних органів центральних органів виконавчої влади (міністерств, відомств, соціальних фондів, правоохоронних органів), що організаційно не входять у структуру місцевих державних адміністрацій;
недосконалість понятійного апарату (наприклад, підміна розуміння одних й тих самих понять, таких як: територіальна громада, автономія, федералізація, адміністративно-територіальна одиниця, населений пункт та ін.);
недосконалість процедур та критеріїв для формування адміністративно-територіальних одиниць, віднесення поселень до категорії сіл, селищ, міст, а також недосконала класифікація населених пунктів, особливо міст, за адміністративною ознакою [41, с. 13];
відсутність у багатьох випадках точно визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без врахування місцевих природних та інших факторів, перспектив розвитку територій (наприклад, Кременчуцький район Черкаської області), а також включеність населених пунктів, жителі яких складають територіальну громаду, до складу інших населених пунктів. Така ситуація має місце в 16 регіонах України. Найбільш яскраво це спостерігається в Донецькій області, де 67 громад включено до складу 18 міст обласного значення. Таким чином, жителі таких «включених» населених пунктів є двічі членами різних територіальних громад. При цьому жодним нормативно-правовим актом не передбачений розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування цих населених пунктів [100, с. 102].
