---

Повноваження органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад з надання публічних послуг

Сьогодні важливим етапом у процесі побудови спроможних територіальних громад окрім, формування нової оптимальної територіальної основи і системи місцевого самоврядування, є систематизація, впорядкування і перерозподіл повноважень органів місцевого самоврядування щодо  надання  публічних   послуг   населенню  та   покращення   взаємодії   з

місцевими органами виконавчої влади у цій сфері.

Адже наразі ми маємо непрозору і занадто заплутану схему делегованих та власних повноважень органів місцевого самоврядування. А також нераціональний і неоднозначний розподіл повноважень між владними структурами відносно адміністративно-територіального устрою, що породжує вертикальний конфлікт повноважень між органами місцевого самоврядування та горизонтальний конфлікт повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Все це призводить до так званих компетенційних спорів між органами публічної влади на місцевому рівні, що, у свою чергу, спричинює несвоєчасне та неякісне надання публічних послуг людям.

Та перш ніж вести мову про повноваження органів місцевого самоврядування з надання публічних послуг, потрібно насамперед визначити, що представляють собою такі послуги. При цьому залежно від розуміння самої сутності таких послуг різняться їх трактування, систематизувати та уніфікувати які за сучасних умов доволі складно. Це пов’язано з тим, що послуги є різними та багаточисленними, до того ж кожен вчений визначає сутність поняття послуга в залежності від предметної галузі свого дослідження [206, с. 44].

Так, у загальному сенсі, послуги – це будь-яка цілеспрямована дія або діяльність, яка надається однією стороною на користь іншій стороні. До такого трактування даного поняття схиляється більшість науковців (Г.М. Вельмінов, П.С. Зав’ялов, П.О. Мягков), зокрема В. Руделіус, розглядає послугу як специфічний вид діяльності, завдяки якій утворюються матеріальні чи нематеріальні вигоди або їх поєднання, які організація надає в обмін на гроші або інші цінності [165, с. 284]. У свою чергу, А.І. Горанін визначає послугу, як важливу економічну категорію, яка є ключовим пунктом для правильного розуміння сутності процесів обслуговування              [46, с. 31]. Дещо інакше трактує це поняття Е.Г. Решетнікова, під яким     вона розуміє форму економічних відносин з приводу конкретної                   трудової діяльності, в процесі якої створюється спеціальна споживча вартість [162, с. 64]. З наведених трактувань, на наш погляд, саме розуміння послуги як специфічного виду діяльності є найбільш вдалим, оскільки послуги не завжди за своєю суттю несуть економічно-матеріальний характер.

Згідно з теорією Р. Малері, з яким ми дещо не погоджуємося, послуги – це нематеріальні активи, що виробляються з метою збуту [36, с. 99]. Натомість К. Маркс у своїх працях взагалі наполягав на тому, що послуга – це не що інше як споживча вартість, яка виникає в результаті праці подібно до всякого іншого товару [15, с. 247].

Е.М. Агабабьян, взагалі визначає категорію послуг як корисний ефект – сукупність корисних властивостей, які направлені на задоволення певної потреби людини, що виникає у процесі продуктивної праці як цілеспрямованої діяльності [3, с. 24]. Наведене трактування даного поняття, на наш погляд, є доволі вдалим, оскільки послуги, яким не завжди притаманний матеріально-грошовий характер, за своєю природою дійсно несуть якийсь корисний ефект. Однак ми схиляємося до думки, що будь-яка послуга – це, насамперед, певна скерована діяльність у вигляді обслуговування одних фізичних чи юридичних осіб за їх зверненням іншими особами, яка спрямована на задоволення потреб, результат якої може мати тривалий характер (наприклад, послуги у сфері освіти і науки, культури).

Вище наведені визначення щодо сутності поняття послуги не є вичерпними, вони можуть бути як доповнені так і змінені в залежності від специфічних рис надання конкретної послуги. Проте їх всіх об’єднує єдина мета надання послуг – задоволення потреб та бажань, представлені у вигляді явища, як результату діяльності, природного блага, процесу невідчутних дій, що набувають як матеріальної так і не матеріальної форм та мають споживчу вартість [206, с. 50].

Додатково хотілося б коротко визначити схожі за змістом такі категорії, як «обслуговування», «сервіс» і «сервісне обслуговування», які в науковій літературі доволі часто використовуються як синоніми послуги. Проте, на наш погляд, вони не завжди і неповністю є тотожними. Так, обслуговування – це взаємовигідна діяльність, яку одна сторона може запропонувати іншій. При цьому у широкому значенні цього поняття, обслуговування можна розглядати як процес надання послуг. У вузькому – звести до сервісного обслуговування, що супроводжує продаж основного товару (послуги), надається безкоштовно, є однією з функцій маркетингу на підприємстві, що забезпечує зв’язок споживача з виробником і формує його лояльність. У свою чергу, термін «сервіс» (анг. service – праця, робота, послуга, сервіс, обслуговування, зв’язок, термін служби, сфера діяльності), можна використовувати як синонім і до терміну «послуга», і до «обслуговування». Хоча вірніше було б під терміном «сервіс» розуміти комплекс безкоштовних та/або додаткових послуг, пов’язаних зі збутом і первинною експлуатацією товару/блага (дегустація, тестування, доставка, налагодження тощо). Відповідно під поняттям «сервісне обслуговування» слід розуміти систему забезпечення, що дозволяє споживачеві раціонально експлуатувати придбаний товар [101, с. 38-39].

Термін «публічні послуги» (англ. «public services»), на відміну від поняття «послуга», є вужчим і означає всі послуги, що надаються публічним сектором або іншими суб’єктами за рахунок публічних коштів.

Теорія публічних послуг виникла у 80-х рр. 20 ст. в таких розвинутих країнах світу, як Велика Британія, Франція, США, Канада, із кардинальною зміною пріоритетів у державному будівництві й управлінні, а також у засадах і формах відносин між владою і суспільством. В цих державах людина, її права і свободи почали визнаватися головною соціальною цінністю, де одним із основних завдань публічної влади стало саме надання якісних послуг громадянам. Відтак, громадяни у відносинах із владою стали не прохачами, а споживачами послуг, де держава в особі публічних інститутів почала орієнтуватися на потреби суспільства, його запити й очікування [186, с. 116].

В Україні, яка обрала шлях до Європейського Союзу, як демократичної, правової і соціальної держави, питання публічних послуг набрало своєї ваги з перших років її незалежності. Закріплення в Конституції України, що людина, її життя і здоров’я, честь та гідність є найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини визначають зміст та спрямованість діяльності держави [82], вимагало переосмислення ролі держави, яка полягає не в управлінні суспільством, а в наданні йому якісних послуг та зміни відносин між владою і громадянами, які повинні в повному обсязі отримувати ці послуги. Безпосередньо запровадження управлінських інновацій в Україні розпочалося з розробки Концепції адміністративної реформи у 1998 р., в якій зазначалося, що одним із напрямів побудови системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові і національним інтересам, є забезпечення надання ним широкого кола послуг, які держава може гарантувати і які не можливо знайти на ринку послуг [136].

Варто відзначити, що в науковій літературі немає єдиного визначення поняття публічної послуги й системного підходу в цьому питанні. Крім того, науковцями використовуються різноманітні терміни через нюанси перекладу: «адміністративні», «управлінські», «державні», «публічні», «суспільні», «соціальні» послуги, між якими особливої межі не проводилося. Хоча є очевидним, що термін «публічні послуги» набагато ширший від терміну «державні послуги», так як їх можуть надавати державні і недержавні структури. Відповідно, ми вважаємо, що буде помилково ставити знак рівності між цими поняттями, оскільки вони мають різний зміст і відповідно з різних сторін характеризують послуги, що надаються. Адже враховуючи конституційний статус органів місцевого самоврядування, послуги, які вони надають не можуть розглядатися як державні.

А.Є. Шаститко пропонує розглядати сутність публічних послуг через їх завдання, яке виявляється у підвищенні ефективності державного управління, та надає таке їх тлумачення: «Під публічними послугами розуміються послуги, надані у зв’язку з виконанням владних функцій органами виконавчої влади і їхніми установами при безпосередній взаємодії з громадянами» [199, с. 9]. В цьому контексті публічна послуга означає вчинення дій уповноваженим суб’єктом для задоволення потреб і прав інших осіб. У цих відносинах первинним є законний інтерес, так би мовити споживача послуги, внаслідок якого виникає обов’язок державних службовців, органів і організацій його задовольнити в межах своєї компетенції і чинного законодавства. Виходячи із цього, надання послуги завжди орієнтовано на споживача.

К.В. Ніколаєнко під публічними послугами розуміє дії органів державної влади щодо реалізації функцій i завдань держави, визначених законодавчими актами України, а також дії державних установ, організацій, підприємств, органів місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень, які здійснюються на користь фізичних i юридичних осіб за рахунок коштів державного бюджету [108, с. 270].

Проводячи паралель між поняттями «публічні послуги» і «адміністративні послуги», науковець зазначає, що на відміну від публічних послуг, які можуть надаватись як за ініціативою зацікавлених у послузі осіб, так і без такої ініціативи відповідно до закону, адміністративні послуги належать до тієї групи публічних послуг, приводом для початку здійснення яких є надходження звернення від зацікавленої особи [108, с. 272]. Це твердження доповнюють І.О. Дробот і П.М. Петровський, зазначаючи, що адміністративна послуга, є суб’єктивізованою дією, яка більшою мірою залежить від багатьох якостей «людського чинника» [63]. Інакше кажучи, К.В. Ніколаєнко, з якою ми погоджуємося, підкреслює, що поняття «публічні послуги» є ширшим за поняття «адміністративні послуги».

Зокрема, деякі автори не ототожнюють публічні послуги із соціальними. Так, на думку І.В. Венедіктової, соціальні послуги надаються громадянам і лише громадянам, а не юридичним особам. Порядок їх надання чітко регламентований законодавством, для них характерна адресна суб’єктна спрямованість, вони надаються лише в межах цільової державної програми, їх фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів. Отже, для соціальних послуг характерними є, по-перше, суб’єкти, що надають і споживають ці послуги; по-друге, процедура надання і фінансування послуги; по-третє, імперативний метод регулювання правовідносин, що виникають. Обсяг послуги, що надається, визначається не сторонами, а нормативними приписами держави. За ненадання соціальної послуги органи управління несуть відповідальність, також вони несуть відповідальність за належний рівень надання такої послуги, проте в умовах відсутності системи стандартизації послуг, а саме чітко прописаної процедури отримання послуги і механізму притягнення до відповідальності, таке твердження залишається декларативним [33, с. 89].

У свою чергу, Л.К. Терещенко, думку якого ми розділяємо, виокремлює соціальні, державні і публічні послуги за тією сферою, в якій ці послуги надаються. Це – сфери охорони здоров’я, культури, освіти, науки, що само по собі вже вказує на їх загальнозначущу спрямованість і ставить в один ряд із публічними послугами [185]. Справді, соціальні послуги за своєю суттю є публічними, маючи усі ознаки публічних послуг, критерієм виділення яких є саме сфера, в якій вони реалізуються, а не коло суб’єктів, що їх надає, на відміну від державних послуг. Що стосується їх співвідношення з державними послугами, то вони можуть надаватися державними і муніципальними структурами, комерційними і некомерційними недержавними організаціями. При цьому здійснюватися вони можуть як у публічно-правовій, так і в приватно-правовій формах. Відповідно, соціальні послуги можуть бути державними і недержавними.

Іншої позиції дотримується М.І. Хавронюк, який публічними називає послуги, що надаються публічним сектором (тобто органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної та комунальної форми власності), а в окремих випадках – приватним сектором під відповідальність публічного сектора (публічної влади) і за рахунок публічних коштів (тобто коштів державних і місцевих бюджетів) [190, с. 76]. І якщо з першою частиною визначення, яке надає український правознавець, ми абсолютно погоджуємося, то з останньою – ні. Адже за своєю суттю публічні послуги можуть бути як платними, так і безоплатними, при цьому оплата за їх надання у більшості випадків здійснюється саме за рахунок споживачів цих послуг.

На наш погляд, дуже чітко і зрозуміло стосовно визначення поняття «публічні послуги» висловлюється Ю.О. Тихомиров, який вважає, що публічними послугами є юридично i соціально значущі дії на користь суспільства, держави i громадян [158, с. 200]. З наведеного бачимо, що наголос робиться не на тому, хто надає публічні послуги, а саме на тому, що вони собою представляють i в чиїх інтересах надаються.

Об’єднуючи наведені вище визначення публічних послуг, Л. Міцкевич пропонує декілька власних дефініцій цього поняття, основними з яких є:

1. Публічні послуги – це діяльність державного апарату, яка служить платникам податків.

2. Публічні послуги – це послуги, що уособлюють позитивне державне управління. У даному випадку будуть важливі наслідки, на досягнення яких спрямований адресат надання послуги – суб’єкт, що отримує поліпшення власного становища після споживання очікуваної послуги, а не той, хто звертається за послугою.

3. Публічні послуги – це послуги, що характеризують лише ту сферу діяльності держави, в якій організовується життєзабезпечення населення – містобудування, транспортне сполучення, каналізація, водопостачання, освіта, охорона здоров’я тощо [159, с. 32].

В даному випадку Л. Міцкевич ототожнює публічні послуги саме із державними, роблячи постійно акцент на державний аспект. Ми з думкою даного науковця не погоджуємося, так як вважаємо, що публічні послуги не обмежуються лише державною, а й іншими суспільними сферами.

Відповідно враховуючи різноманітні трактування поняття, що аналізується, В.М. Сороко розподіляє публічні послуги за такими групами: 1) захист власності, довкілля та ін.; 2) соціальний захист; 3) реєстрація, ліцензування; 4) повсякденна життєдіяльність; 5) комунікація; 6) духовне та культурне самовиявлення [173, с. 19].

На основі викладених вище наукових даних, О.І. Григораш підсумовуючи їх зазначає, що поняття «публічна послуга» використовується при характеристиці управлінської діяльності органів публічної влади, пов’язаної з їх роботою із громадянами, підприємствами, установами, організаціями. Інакше кажучи за їх допомогою визначаються дії публічних суб’єктів з організації обслуговування населення, підприємств, установ, організацій, надання їм життєво необхідних благ [50, с. 75].

У вітчизняному законодавстві, як і в науці, відсутнє єдине загальне тлумачення поняття «публічні послуги» і використовуються подібні поняття. Так, у Концепції адміністративної реформи в Україні згадується поняття адміністративних послуг, при цьому терміни «державні» і «управлінські» послуги вживаються як синоніми, тобто мають однакове значення. Окрім того, виділяється окремий вид послуг – громадські послуги – послуги, що надаються територіальній громаді, громадянам з метою задоволення їх потреб органами місцевого самоврядування, тоді як управлінські послуги визначаються як послуги з боку органів виконавчої влади [146].

Подальше закріплення цих понять було здійснено в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р. У ній зазначається, що сферу публічних послуг становлять послуги, які надаються органами державної влади (державні послуги), органами місцевого самоврядування (муніципальні послуги), підприємствами, установами, організаціями, що перебувають в їх управлінні. Концепція, зокрема передбачає, що важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги. При цьому адміністративна послуга визначається як результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів, проведення реєстрації тощо) [147].

У Проекті Концепції реформування територіальної організації влади в Україні, підготовленого Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціацією районних та обласних рад» закріплено, що публічною послугою є законодавчо регламентовані та цілеспрямовані дії органів публічної влади, підприємств, організацій, установ, які надаються для реалізації належних цим особам прав, їх законних інтересів, а також забезпечення виконання їх обов’язків [155]. На наш погляд, саме таке трактування сутності публічних послуг є найбільш вдалим серед інших визначень, яке чітко передає сутність і призначення цих послуг.

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/40678.html