Шляхи підвищення фінансової спроможності територіальних громад в умовах децентралізації публічної влади

На сучасному етапі побудови спроможних територіальних громад в Україні особливого значення набрало питання їх фінансової спроможності. Адже враховуючи всі політико-правові події та соціально-економічні умови в нашій державі, фінансове забезпечення територіальних громад, на сьогодні, є одним із проблемних питань державної політики побудови спроможних територіальних громад України, яке потребує нагального правового та фінансово-економічного вирішення. Оскільки саме завдяки наявності достатньої кількості місцевих фінансів вирішуються основні проблеми соціального й економічного характеру на місцях, враховуючи специфіку відповідного регіону країни. Проте, з розвитком суспільних відносин у нових українських реаліях набули поширення такі явища, як нецільове використання бюджетних коштів, ухилення від сплати (або не доплати) податкових платежів, наявність тіньових і не декларованих доходів фізичних та юридичних осіб тощо. Беручи до уваги все це, наразі виникає нагальна необхідність у вдосконаленні економічно-правових механізмів наповнення місцевих бюджетів, що забезпечить соціальний і фінансово-економічний розвиток відповідної території завдяки належному формуванню та ефективному використанню власних фінансових ресурсів.

Сутність фінансової спроможності територіальних громад полягає в їх, так би мовити, фінансовій самостійності (автономії). Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону [81]. Тобто фінансова автономія територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування полягає у праві збирати, володіти, користуватися й розпоряджатися власними фінансовими ресурсами самостійно. При цьому цих ресурсів має бути достатньо для того, щоб територіальні громади могли самі себе забезпечувати, бути самодостатніми, а органи місцевого самоврядування могли якісно здійснювати свої функції та повноваження.

Враховуючи викладене, хотілося б підкреслити, що необхідно правильно розуміти сутність поняття «самостійність місцевих фінансів» (зокрема, «самостійність місцевих бюджетів») і, ні в якому разі, не плутати із поняттям «федералізації місцевих фінансів». В даному випадку самостійність означає не роз’єднання єдиного цілого, а уміння діяти без сторонньої допомоги або керівництва, бути відособленим від інших, але водночас співіснувати та співпрацювати з іншими як єдине ціле. І хоча для побудови спроможних територіальних громад, згідно із європейськими стандартами і принципами, вимагається наявність їх фінансової самостійності, проте під цим не мається на увазі повної відокремленості у сфері фінансів. Так, за наявності фінансової автономії місцевого самоврядування спроможних територіальних громад, яка проявляється у самостійності органів місцевого самоврядування при формуванні, розподілі, використанні фінансових ресурсів, необхідних для виконання покладених на місцеву владу функцій, місцеві фінанси залишаються складовою частиною фінансової системи України і багатьма каналами міцно пов’язуються із державними фінансами.

Межі фінансової самостійності місцевого самоврядування визначаються БК України через закріплення таких принципів: принцип єдності бюджетної системи України; принцип самостійності [24]. При цьому, слід звернути увагу на деяку невідповідність конституційного положення про те, що районні і обласні бюджети формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами [81], і положень БК України: «бюджетна система України – сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права» (ст. 1); «бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів» (ст. 5) [24]. Тим самим БК України встановлює, що місцеві бюджети не входять до Державного бюджету України і водночас визначає відмінності між місцевими бюджетами і бюджетами місцевого самоврядування (ст. 5) [24]. Тому вважаємо за необхідне, відобразити принципи закріплені Європейською хартією в законодавстві про місцеве самоврядування, що мало б суттєве значення і дозволило більш чітко застосовувати їх в умовах України.

Окремо, хотілося б зазначити, що крім колізійних положень вітчизняного законодавства у сфері місцевих фінансів, недосконалої бюджетної системи та системи оподаткування, однією із головних проблем процесу забезпечення фінансової спроможності територіальних громад в Україні на сучасному етапі є хронічна нестача коштів. Підкреслюємо, що йдеться не просто про їхню недостатність, а про те, що вони відсутні на виконання органами місцевого самоврядування своїх функцій. Достатньо назвати такі цифри: бюджетна забезпеченість на одного жителя в Україні в докризовий період у 2007 р. становила 130-150 євро для міст обласного значення, 40-50 євро для міст районного значення (і це по курсу 2008 р.), у той час як аналогічні показники для країн Європейського Союзу у середньому становлять біля 2500 євро, а в Данії – 10000 євро. Тобто за фінансовим станом міст Україна відстає від Європи в 20-50 разів, а з урахуванням різкого падіння курсу гривні з кінця 2008 р. [21] і особливо з середини 2014 р., таке відставання збільшилося більше ніж в сто разів. Це з огляду на те, що в Україні і в Європі місцеве самоврядування виконують одні й ті самі завдання.

Щодо виконання делегованих повноважень, то в 2009-2010 рр. вони забезпечувалися лише на 89-86% від реальної потреби, в 2012-му – на 80%, а в 2013 р. взагалі – на 79%. За різними галузями делегованих повноважень рівень забезпеченості коштами становить лише від 41,2 до 65,9% від реальної потреби. За даними Державної фінансової інспекції України, в 505 місцевих бюджетах (із 692) на 2013 р. незабезпеченість фінансовими ресурсами на оплату праці, розрахунки за енергоносії та комунальні послуги закладів бюджетної сфери сягає майже 6,7 млрд. грн., з яких тільки на зарплату не вистачає 4,5 млрд. грн. Водночас, за експертними оцінками, орієнтовне недофінансування делегованих повноважень у 2013 р. становить 27,4 млрд. грн. А це означає, що в останньому кварталі 2013 р. відбулися проблеми з затримками заробітних плат працівників бюджетної сфери. І якщо в 2012 р. на забезпечення виплати зарплат і розрахунків за енергоносії в авральному порядку з Державного бюджету було виділено 7,5 млрд. грн., то на сьогодні такої впевненості поки що немає [170].

За цих умов, для забезпечення виконання делегованих повноважень, органи місцевого самоврядування змушені щороку виділяти дедалі більшу частку своїх власних ресурсів від реалізації самоврядних повноважень, покладених на них законодавством. Якщо в 2009-2011 рр. від 25,6 до 33,4% власних ресурсів (доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) органи місцевого самоврядування змушені були спрямовувати на фінансування делегованих повноважень, то в 2012-му цей показник сягнув майже 43% [170]. Відповідно виникає така ситуація, коли на виконання місцевих потреб у громаді не вистачає власних коштів.

Це при тому, що доходи місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у 2010 р. становили 80,5 млрд. грн., в 2011 р. – 86,5 млрд. грн., в 2012 р. – 100,8 млрд. грн., в 2013 р. – 105,2 млрд. грн., в 2014 р. – 101,1 млрд. грн., за січень-березень 2015 р. – 27,8 млрд. грн. У свою чергу, видатки місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у 2010 р. за планом становили 160 880,8 млрд. грн., а за фактом – 152 020,3 млрд. грн., в 2011 р. за планом – 186 613,2 млрд. грн., а за фактом – 178 070,6 млрд. грн., в 2012 р. за планом – 234 508,9 млрд. грн., а за фактом – 221 232,8 млрд. грн., в 2013 р. за планом – 243 539,0 млрд. грн., а за фактом – 218 236,1 млрд. грн., в 2014 р. за планом – 264 853,3 млрд. грн., а за фактом – 223 496,7 млрд. грн., за січень-березень 2015 р. за планом – 240 540,8 млрд. грн., а за фактом – 52 531,2 млрд. грн. (див. Додаток Г) [25; 26; 27; 28; 29; 30].

При цьому частка власних ресурсів у загальних доходах місцевих бюджетів залишається мізерною і протягом 2010-2014 рр. не перевищує 7%. Для порівняння: у Великобританії цей показник становить 37%, в Німеччині – 46%, у Франції – 67% [170]. Так, в Україні безпосередньо частка місцевих податків і зборів в доходах місцевих бюджетів у 2010 р. становила 1,0%, в 2011 р. – 2,9%, в 2012 р. – 1,2%, в 2013 р. – 7,0%, в 2014 р. – 8,0%, за січень-березень 2015 р. – 8,8% (крім плати за землю). При цьому частки доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті України в 2010 р. становили 25,6%, у 2011 р. – 21,7%, в 2012 р. – 22,6%, в 2013 р. – 23,8%, в 2014 р. – 22,2%, за січень-березень 2015 р. – 19,8% (див. Додаток Г) [25; 26; 27; 28; 29; 30]. Як бачимо практично із року в рік зменшується частка місцевих податків і зборів у складі доходів загального фонду місцевих бюджетів, виключенням є лише останні півтора року. Це призводить до того, що питома вага місцевих податків і зборів в податкових надходженнях місцевих бюджетів залишається незначною.

На наш погляд, така ситуація склалася після прийняття в 2010 р. нового БК України. За розрахунками експертів очікувалося 20,8 млрд. грн. надходжень від податків і зборів в дохід місцевих бюджетів. А прийняття ПК України призвело до втрати місцевими бюджетами біля 17,6 млрд. грн. таких надходжень. Таким чином, сальдо від прийняття Бюджетного та Податкового кодексів для місцевих бюджетів хоч є позитивним, але складає лише 3,2 млрд. грн. [125]. Ця сума і на половину не покриває втрат доходів місцевих бюджетів від інфляції в 2011 р. і в наступних роках.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/40678.html