Міжнародний досвід та стандарти державозакупівельного господарювання та умови його запозичення Україною

Аналізуючи міжнародний досвід організації закупівель для державних потреб, можна виокремити їх особливості концептуального і термінологічного характеру. По-перше, у західних країнах не використовується поняття «закупівлі для державних потреб», натомість уживається термін «громадські закупівлі» (public purchasing), що перекладається як «закупівлі для суспільних потреб» [186, с. 59–80]. По-друге, держава не розглядається як суб’єкт, що має свої власні потреби, відмінні від потреб суспільства. Закупівлі для утримання армії, поліції, шкіл або системи охорони здоров’я потрібні не державі як такій, а всьому суспільству, для захисту і забезпечення інтересів якого й існує держава як система владних органів та інститутів. Водно використовується прийнятий у сучасній Україні термін «державні закупівлі», який загалом відповідає загальноприйнятому у міжнародній практиці поняттю «урядові закупівлі» (government procurement), оскільки обидва терміни вказують на суб’єкт закупівельної діяльності - уряд в широкому сенсі, включаючи всі державні і муніципальні органи, який і визначає процедурні («технологічні») і правові особливості держзакупівель.

У англомовній літературі технологія, процес здійснення закупівель зазвичай позначається термінами «procurement» (закупівля та замовлення), «purchasing» (закупівлі), «supply» (постачання), які практично рівнозначні у різних контекстах, у тому числі щодо держзакупівель. По-третє, національне законодавство про держзакупівлі у різних країнах світу розвивалося відповідно до особливостей їх правових систем і традицій, що зумовлює суттєві відмінності у його структурі, зокрема у співвідношенні законодавчих актів (законів) і актів виконавчої влади в обсязі нормативних документів з питань про закупівлі. Так, якщо в США існує система законодавчих актів, які безпосередньо визначають порядок здійснення урядових закупівель, то в Англії і Японії основні положення щодо держзакупівель містяться у бюджетному законодавстві, а нормативний матеріал представлений різного роду постановами і директивами кабінету міністрів або відомств, у віданні яких перебуває регулювання держзакупівель (наприклад, Міністерства фінансів). У зарубіжній практиці всі нормативні акти часто визначаються як «законодавство», без поділу на власне закони і документи, прийняті виконавчою владою на основі повноважень, встановлених законом.

У тій чи іншій формі національне законодавство усіх країн регулює широке коло питань. Передовсім, визначається сфера застосування законодавства про держзакупівлі, тобто встановлюється, хто має право здійснювати закупівлі від імені держави (уряду), які неурядові організації зобов’язані дотримуватися законодавства про держзакупівлі (як правило, це одержувачі бюджетних коштів), на які види держзакупівель це законодавство поширюється.

У базовому законі визначається державний орган, який має право видавати нормативні акти загального характеру з питань держзакупівель. На цей орган зазвичай покладається методичне керівництво і контроль за дотриманням правил закупівель усіма державними організаціями. Визначаються також відомства, наділені правом встановлення правил закупівель в межах сфери їх повноважень. Інституційна система державних закупівель у різних країнах формувалася залежно від сформованих у них бюджетної та законодавчої систем. Розглянута система державних закупівель, заснована виключно на ринкових принципах, існує у США, тому варто розглянути її більш детально.

На відміну від країн Європи, де історично сформувався достатньо розвинений державний сектор у виробничій сфері (передовсім у оборонних галузях), промисловий потенціал США завжди знаходився в основному в приватних руках, включаючи і виробництво озброєння. Зусилля державних органів щодо забезпечення загальнонаціональних потреб спрямовувалися на пошук методів закупівель, здатних забезпечити оптимальний баланс громадських інтересів та законних прав власників.

Перший закон щодо регулювання федеральних державних закупівель був прийнятий у США в 1792 р. З того часу американське законодавство щодо федеральних закупівель безперервно розвивалося і вдосконалювалося, поступово набуваючи сучасної форми федеральної контрактної системи як сукупності встановлених державою правил закупівель та органів, які їх здійснюють. За 150 років у США було прийнято понад 4 тис. законів, підзаконних і відомчих актів, що регулюють питання закупівель [220, с. 204]. Продовж історії розвитку законодавчої бази та усієї системи держзакупівель у США формувалася низка тенденцій. У періоди воєн (Першої і Другої світової війн, війни в Кореї) держава посилювала втручання у виробництво, надавала перевагу проведенню обмежених закритих торгів, широко використовувала прямий розподіл замовлень. Це сприяло пришвидшенню військових поставок (що, звичайно, було важливо в умовах військового часу), але, водночас, супроводжувалося посиленням корупції і різким зниженням ефективності закупівель. У повоєнні періоди під тиском вимог про підвищення ефективності витрачання коштів платників податків і про забезпечення рівного доступу до держзамовлень, відбувалося повернення до використання принципів відкритої конкуренції. Спостерігається також постійна боротьба між спробами якомога більш повної регламентації процесу закупівель та прагненням до забезпечення гнучкості та мобільності відповідно до конкретних обставин.

Завдання підвищення ефективності використання бюджетних коштів часто суперечило необхідності вирішення інших суспільнозначущих виробничих, соціальних, екологічних та інших завдань. Зазвичай подібні проблеми гостро поставали в періоди економічних криз. Не випадково, після Великої депресії до американського законодавства про державні закупівлі було внесено низку положень, спрямованих на захист прав робітників, зайнятих у виконанні державних замовлень (мінімальні ставки оплати, обмеження надурочних тощо). Хоча подібні вимоги робили виробництво набагато дорожчим, вони знімали соціальну напругу і опосередковано сприяли поліпшенню якості продукції. До цього ж часу належить прийняття відомого закону «Купуй американське» (Buy American Act, 1933), спрямованого на підтримку національної промисловості. Таким чином, історія розвитку американського законодавства про закупівлі може бути представлена як постійний пошук балансу вимог відповідним соціально-економічним умовам. Досвід США показує, що в умовах ринкової економіки неможливо створити універсальний механізм регулювання держзакупівель. Нормативна база регулювання держзакупівель удосконалюється відповідно до змін економічних умов, у тому числі до тенденцій розвитку світової економіки.

Сучасний механізм держзакупівель у США в основному склався до 1984 р., коли був прийнятий звід законодавчих та підзаконних актів, у сукупності іменований «Правила закупівель для федеральних потреб» (FAR-Federal Acquisition Regulations). Контроль за застосуванням правил держзакупівель і координація нормотворчості у цій галузі покладено на Управління Федеральної закупівельної політики (Office of Federal Procurement Policy). Це Управління (УФЗП), створене в 1974 р. спочатку для розробки єдиних закупівельних Правил FAR, у 1988 р. Конгресом США було перетворено в постійний державний орган. Як визнають американські експерти, робота цього Управління особливо на початковому етапі здійснювалося в умовах «конкуренції», передовсім, Міністерства оборони, яке критикувало Управління Федеральної закупівельної політики за «бюрократизм» і нездатність враховувати специфічні завдання інших відомств. Ураховуючи цей досвід, тим же законом 1988 р. було утворено Міжвідомчу раду з регулювання федеральних закупівель (Federal Acquisition Regulatory Council), на яку і покладено розробку узгодженої державної політики в даній області [201, с. 97].

Відповідно до американської правової традиції найважливіше значення має питання, які органи мають право укладати контракти від імені американської держави. Правомочність відомств на здійснення державних закупівель завжди встановлювалась законом (починаючи з першого у даній сфері закону 1792 р.), а коло відомств, які могли закуповувати товари та послуги для власних потреб безпосередньо на ринку, завжди було обмежене.

В окремі періоди право укладати державні контракти надавалося виключно Міністерству фінансів США (закон 1910 р.), однак переважно цим правом володіли й оборонні міністерства (їх було іноді по кілька, окремо для сухопутних військ, військово-морського флоту тощо). Сьогодні за чинним законодавством на федеральному рівні правом здійснювати закупівлі на ринку наділені Міністерство оборони США, Національне агентство з аеронавтики і дослідженню космічного простору (NASA), Агентство з НДДКР в енергетиці (Energy Research and Development Agency – ядерна програма США) та низка інших відомств, а також так звана Адміністрація загальних послуг (General Services Administration) [228].

Американська практика поділяє держзакупівлі, що здійснюються для виконання державних програм, і закупівлі майна і матеріалів, необхідних для функціонування державного апарату. Потреби апарату постійні за своїм складом і порівняно невеликі за сумою, оскільки державні органи США побудовані за функціональним принципом і, за невеликим винятком, не залучені до прямої господарської діяльності. Значно більші за обсягом закупівлі здійснюються для виконання передбачених бюджетом державних програм (наприклад, закупівля озброєння, будівництво об’єктів інфраструктури, автодоріг).

У сфері управління державними закупівлями зайнято до 60-70 тис. фахівців, які представляють інтереси замовників у компаніях-підрядниках. Найбільш великі замовлення розміщуються на ринку озброєння та військової техніки. Сукупні військові витрати федерального бюджету зросли у США з 375,8 млрд. дол. в 1992 р. до 393,6 млрд. дол. в 2001 р. При цьому витрати на інші напрями розвитку країни зростали швидшими темпами, унаслідок чого частка військових витрат у бюджеті скоротилася за цей же період з 25,4% до 21,1%. Одночасно з цим витрати федерального бюджету на проведення науково-дослідних зросли з 65,6 млрд. дол. до 76,8 млрд. дол. [220, с. 207–208]. Наприклад, з 2001 р. за програмою уряду США «Національна ініціатива з нанотехнологій» було витрачено 5 млрд. дол. [192, с. 99].

Великий досвід організації державних закупівель має Великобританія. Наприклад, спеціальний орган із закупівель, який забезпечує інтереси «корони» у колоніях Британської імперії, «Краун Ейдженс», був створений у 1833 р. УСучасна система закупівель у Великобританії склалася до 1984 р., коли були прийняті «Рекомендації з конкурсних закупівель ». У 1990 р. при Казначействі (Міністерство фінансів) була створена «Центральна організація по Закупівлі» як основний методичний та контролюючий орган. Існує також відділ стратегії закупівель в уряді. У кожному міністерстві є департамент контрактної роботи для задоволення загальних потреб інших департаментів і територіальних підрозділів. Для забезпечення своїх специфічних потреб департаменти здійснюють закупівлі самостійно. Для поточних витрат виділяються електронні корпоративні кредитні картки на обмежені суми.

Казначейство делегує право розпорядження коштами галузевим міністерствам (департаментам), при цьому чиновник Казначейства, який курує цей департамент, погоджує відповідні витрати. Закупівлі здійснюються окремими Департаментами самостійно у межах їх компетенції. Представник Казначейства, що працює у кожному департаменті (інспектор фінансів), забезпечує відповідність витрат бюджетним асигнуванням, кожен контракт повинен отримати його схвалення. Парламент Великобританії приймає Акт про закупівлі на кожний фінансовий рік. Казначейство, яке в складі проекту бюджету представляє до Парламенту проект державних закупівель, підтверджує витрати і здійснює «розумне» керівництво ними на базі принципу «value for money» – «адекватна цінність за сплачені гроші». Необхідно відзначити, що зараз у США і Великобританії, багатьох інших країнах світу спостерігається активне застосування інформаційних технологій в процесі розміщення державних і муніципальних замовлень. Для використання цих можливостей, крім безпосередньої наявності розроблених і апробованих на практиці інформаційних і комунікаційних технологій, потрібна відповідна правова база. Наприклад, в Австрії реалізується національна стратегія автоматизації всіх технологічних етапів розміщення державного замовлення. Вся інформація про закупівлі розміщується в спеціальному електронному бюлетені. Потенційні постачальники мають можливість відправляти заявки для участі в процедурі закупівель. Існують можливості електронного оформлення документів, їх реєстрації, супроводу угод і оплати контрактів. В електронному вигляді функціонує інформаційно-довідкова система, ведеться реєстр постачальників, публікуються правові акти та інші відомості з питань державних закупівель.

Має свою специфіку організація державних закупівель у ФРН. Уся система розміщення та виконання публічних контрактів підпорядкована мінімізації ризиків нецільового використання бюджетних ресурсів. В умовах високого рівня оподаткування публічні замовники не можуть допускати неефективного витрачання коштів платників податків. Існуючий у ФРН порядок чітко регламентує вимоги до учасників конкурсу на отримання публічного контракту, не допускаючи підрядників, які не мають доброї репутації, достатнього досвіду роботи та відповідної кваліфікації.

Зауважимо, що законодавство мінімізує і бюджетні ризики, і ймовірність збитків учасників конкурсів, які можуть виникнути через помилки замовника. Правова база, що діє у ФРН, передбачає можливість компенсації учасникам витрат, пов’язаних із підготовкою та участю в конкурсних процедурах на розміщення замовлення, у тих випадках, коли буде доведено, що такі учасники могли б стати переможцями конкурсів, якщо б замовник не допустив помилок і порушень.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16797.html