Перспективні напрями вдосконалення окремих аспектів правового регулювання державозакупівельних відносин в Україні

Розробка ефективної технології підготовки, прийняття і дослідження ефективності нормативно-правових актів – це якісно новий сучасний вид державного керівництва [222], тому сьогодні одним з найважливіших завдань органів державної влади України є удосконалення законодавчої бази з питань державних закупівель. Виконання цього завдання сприятиме ефективному використанню державних коштів, упорядкуванню господарських зв’язків і відносин між суб’єктами господарювання в системі державних закупівель, досягненню найвищого інтересу учасників і розвитку конкурентного середовища на державозакупівельному ринку, а також ефективному функціонуванню державних інституцій.

Як уявляється, сучасна українська система державних закупівель побудована переважно на основі зарубіжного, а не національного історичного державозакупівельного досвіду. У вітчизняному законодавстві відображено типовий закон ЮНСІТРАЛ про держзакупівлі та положення про закупівлі Світового банку.

Така ситуація у нашій країні сприймається неоднозначно. Частина фахівців, зокрема тих, що почали свій професійний шлях з міжнародних проектів, зокрема, в рамках програм Світового банку, вважають, що досвід передових країн повинен розглядатись як один з основних орієнтирів у створенні вітчизняної системи закупівель. Інші експерти вказують на радикальну специфіку українських державних закупівель та національний менталітет.

Зрозуміло, що з міжнародного досвіду конкурсних технологій треба запозичувати тільки найкраще. Наприклад, процедури відбору консультантів (Світовий банк); контрактну практику в будівництві (Міжнародна федерація асоціацій інженерів-консультантів FIDIK); процедури е-закупівель (приватні розробки) та переговорні процедури (розробки регіональних угод). Водночас, бездумне копіювання чужого досвіду може породити низку серйозних проблем у національній системі державних закупівель.

По-перше, це так звана проблема «клонування», характерна для законодавства щодо державних закупівель країн СНД, яка полягає у бездумному копіюванні типового закону ЮНСІТРАЛ і правил закупівель Світового банку. Натомість, використання методу або нормативу без глибокого аналізу причин і підстав його застосування може навіть припинити розвиток певної сфери відносин.

У попередньому, уже не чинному державозакупівельному законодавстві практично не звертали увагу на оцінку вартості проведення процедур конкурсних торгів. Чинне тендерну законодавство містить спробу обґрунтування порогових показників цінового критерію, проте, враховуючи значне невпинне підвищення цін на ринку та рівень інфляції у нашій країні, можна стверджувати, що закріплені цінові пороги застосування процедур конкурсних торгів потребують щорічного оновлення, що пропонується зробити домінантою сучасного реформування національної системи державних закупівель.

Наступну проблему створює фрагментарність запозичення позитивного зарубіжного досвіду, коли береться якийсь ефективний елемент (окрема закупівельна процедура, правило документообігу тощо), але при цьому мало враховується, що він є органічною частиною цілісної системи закупівель, яка відрізняється від національної. Наприклад, у світі застосовується два принципи розробки документації конкурсних торгів: лінійний та модульний. Лінійний підхід до розробки документації конкурсних торгів зручний тим, що замовнику достатньо у текстовому документі заповнити пусті блоки унікальною для конкретного тендера інформацією, а постачальнику, своєю чергою, також не треба багато часу на підготовку своєї пропозиції конкурсних торгів, оскільки він легко знаходить необхідні відомості. За модульним принципом документ поділяється на два окремих модулі: незмінний (типовий для будь-якого тендера, наприклад, інструкція учасникам торгів) та змінний (наприклад, технічне завдання). Зручність модульного підходу в тому, що постачальнику достатньо один раз вивчити незмінні модулі, щоб у наступних тендерах працювати тільки з тими модулями, які змінюються. Саме такий підхід використовує Світовий банк: типова документація є обов’язковою і організатор торгів не має права вносити корективи до незмінних модулів.

Вітчизняна нормативна база у сфері державних закупівель, з одного боку, подає перелік обов’язкових складових документації конкурсних торгів (так само, як у закордонній практиці), а з іншого лінійний принцип у нас не може бути застосований через відсутність стандартної (типової) документації конкурсних торгів, а при модульному підході, який активно використовується сьогодні (зокрема, консалтинговими компаніями) і замовники, і консультанти змінюють будь-які модулі типової документації конкурсних торгів на власний розсуд і не завжди правильно, що й породжує проблеми: плюси модульності втрачаються, а мінуси (проблемність тлумачення і розуміння, відсутність взаємозв’язку положень документації конкурсних торгів, невідповідність законодавчим нормам тощо) залишаються.

Ще однією проблемою є те, що окремі принципово важливі та детально розроблені світовим співтовариством питання організації системи державних закупівель і здійснення процедур конкурсних торгів не знайшли свого відображення в українському законодавстві й практиці його застосування – відсутність різниці у процедурах торгів на закупівлю товарів, робіт і послуг, тоді як майже в усіх розвинутих країнах способи проведення тендерів суттєво відрізняються (зокрема, у типовому законі ЮНСІТРАЛ закупівля послуг виділена в окрему главу). Отже, у майбутньому слід максимально використовувати, по-перше, вже набутий Україною власний досвід, а, по-друге, новітні світові розробки і технології. Але при цьому необхідно дуже ретельно підходити до питання практичного застосування останнього з підходів, інакше замість підвищення ефективності та прозорості державно-закупівельного процесу у підсумку ми отримаємо повільну та дорогу систему, ефективність якої буде високою тільки формально, що характерно для сфери держзакупівель сьогодні.

Стаття 2 Закону України про держзакупівлі вказує, що цей Закон застосовується до всіх замовників та закупівель товарів, робіт і послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів. Водночас, закон містить вичерпний перелік товарів, робіт і послуг, закупівлю яких винесено за межі регулювання цим нормативним актом, наведений у частині 3 та 4 статті 2 цього Закону. Деякі з товарів, робіт та послуг з даного переліку не викликають сумнівів, наприклад, розроблення дизайну і виготовлення захищеного паперу, банкнот і монет тощо, що не можна сказати про послуги поштового зв’язку, телекомунікаційні послуги, послуги централізованого водопостачання та водовідведення, електричної енергії, централізованого постачання теплової енергії. Оскільки згадані послуги були перелічені в частині 4 статті 2 Закону про держзакупівлі, вони підпадали під дію окремих законів. Проекти цих законів мав розробити Кабінет Міністрів України у місячний термін із дня набуття чинності Законом України про держзакупівлі відповідно до частини 6 Розділу ХІ «Прикінцеві положення» цього Закону, проте Уряд не виконав цього завдання.

Наприкінці 2010 року Міністерство економіки України листом інформативного характеру «Щодо надання методологічної допомоги» від 15 грудня 2010 року [218] надало роз’яснення, що ці послуги слід закуповувати шляхом застосування однієї з процедур, передбачених статтею 12 Закону про держзакупівлі. Фактично мова йшла про процедуру закупівлі в одного учасника, однак, враховуючи те, що отримання погодження від Мінекономіки триває близько місяця, а конкурсні торги проводяться близько двох місяців, перспектива закупівель послуг на конкурсних торгах спричинила справжню паніку серед державних замовників.

Проблема була розв’язана Верховною Радою України, яка 11 січня 2011 року Законом № 2900-VI «Про внесення змін до статті 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель» щодо закупівель товарів та послуг у сфері природних монополій та суміжних ринків» [128] перенесла ці види послуг у частину 3 статті 2, вивівши їх з-під дії цього Закону. Водночас це не вирішило проблему остаточно. Поки компанії, які надають такі послуги, є державними монополіями, зміни, внесені Верховною Радою України до державно-закупівельного законодавства, є доречними і зрозумілими. Однак у разі зміни правового статусу й кількості таких компаній внаслідок приватизації питання закупівлі таких послуг шляхом проведення конкурсних торгів стане актуальним.

Ще одним важливим аспектом цього питання є фактичне виведення Законом України № 2462-VI від 08 липня 2010 року [126] за межі дії державно-закупівельного законодавства закупівель товарів, робіт і послуг для виконання завдань і заходів Державної цільової програми підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2010 року № 357 [138]) за кошти, розпорядником яких є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади із забезпечення здійснення заходів із підготовки та проведення в Україні Євро-2012, яким відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо удосконалення системи управління підготовкою та проведенням в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу» від 7 квітня 2010 року № 298 [163] визначено Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини Чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів (Укрєвроінфрапроект). Спеціалісти в різних галузях права, економіки та фінансів неодноразово наголошували на неефективному витрачанні бюджетних коштів, виділених на Євро-2012, передовсім мова йшла про закупівлю товарів, робіт і послуг за завищеними цінами, привілеї під час присудження державних контрактів тощо. Основним аргументом по виведенню цієї значної галузі державних закупівель за межі дії Закону України «Про здійснення державних закупівель» чиновники назвали потребу в прискореній організації підготовчих заходів та впровадженні необхідних програм і доповнили спеціальний для цієї галузі Закон України «Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні» від 19 квітня 2007 року № 962-V [172] нормами щодо проведення закупівель товарів, робіт і послуг для потреб Євро-2012 шляхом застосування процедури закупівлі в одного учасника для ефективного освоєння відповідних фінансових ресурсів за програмними напрямами. Проте це не означає, що зловживання у сфері розподілу коштів, виділених на проведення чемпіонату Євро-2012, були виключені. Більше того, втрати від нераціонального використання коштів на чемпіонатах є прямим наслідком ускладнення конкурсних процедур та розтягнутості їх у часі. Таким чином, держава може зазнати збитків, втративши значні кошти державного бюджету через непродуманість окремих норм чинного законодавства про державні закупівлі. Дане питання наразі є актуальним з огляду на перспективи проведення в Україні спортивних змагань «Євробаскет», інших заходів подібного масштабу. Слід врахувати проблемні моменти, які мали місце під час Євро-2012, і попередити їх настання під час реалізації наступних інфраструктурних проектів.

Слід відмітити, що ідея прискорення процесу підготовки до чемпіонату Євро-2012 та якомога швидке освоєння виділених для цього фінансових ресурсів шляхом уникнення тривалих конкурсних процедур по своїй суті є певною мірою незавершеною. Причина в тому, що у національному законодавстві на розпорядників бюджетних коштів чекає чимало інших цікавих несподіванок, зокрема, прикладом може слугувати Постанова Кабінету Міністрів України «Про граничні суми витрат на придбання автомобілів, меблів, іншого обладнання та устаткування, мобільних телефонів, комп’ютерів державними органами, а також установами та організаціями, які утримуються за рахунок державного і місцевих бюджетів» від 04 квітня 2001 року № 332 [129], яка обмежує оренду та закупівлю легкових автомобілів для керівників бюджетних установ і організацій на рівні 60,0 тисяч гривень. У сучасних реаліях за ці кошти транспортні засоби під потреби Євро-2012 ні орендувати, ні купити неможливо. Безперечно, положення цієї постанови за період її дії суттєво застаріли в їх ціновому вираженні, однак виконувати її вимоги все одно необхідно. Виникає також питання, що робити замовнику у разі, якщо йому виділено бюджетні кошти на відповідні закупівлі в сумах, які перевищують граничні розміри витрат, передбачені Постановою Кабінету Міністрів України № 332. Замовник в такому випадку знаходиться у складній ситуації: з одного боку, якщо розбити суму закупівлі, то це буде прямим порушенням частини 2 статті 4 Закону України про держзакупівлі, яка вказує, що замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього Закону; з другого боку, якщо провести тендер, то це буде порушенням Постанови № 332; з іншого боку, якщо нічого не робити, то звинуватять в неосвоєнні виділених бюджетних асигнувань і скоротять фінансування на наступний бюджетний рік. Таких нюансів чимало, вони теж можуть гальмувати процедури державних закупівель, і тим самим не сприяють розбудові національної системи державних закупівель.

Недоречним є виведення з-під дії державозакупівельного законодавства товарів, робіт і послуг, закупівля яких здійснюється для підготовки і проведення виборів та референдумів в Україні. Як уявляється, усі необхідні закупівлі для цих цілей можна здійснити завчасно, оскільки вибори в нашій країні є черговими, тому немає необхідності виводити ці закупівлі поза межі сфери дії Закону України про держзакупівлі. Заслуговує уваги питання, пов’язане з товарами, роботами і послугами, закупівля яких становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року № 3855-ХІІ [133]. У вказаному Законі перелік таких товарів, робіт чи послуг відсутній, немає навіть непрямого чи узагальненого пояснення, які товари, роботи чи послуги можуть підпадати під дію цього закону. Цим часто зловживають правоохоронні органи, які довільно на свою користь трактують норми даного Закону, користуючись невизначеністю цього питання.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16797.html