Бюджетна система та бюджетний процес як об’єкти фінансово-правового регулювання

Поняття бюджетної системи та бюджетного процесу, їх організації, складових, завдань, принципів, стадій процесу тощо завжди належали до актуальних і дискусійних питань науки фінансового права. Аби переконатися в цьому, достатньо проаналізувати роботи вітчизняних та закордонних вчених, зокрема, Д.А. Бекерської [15], О.В. Болтінової [20, 22], Л.К. Воронової [40, 41], О.Ю. Грачової [53, 54, 55], С.В. Запольського [82], М.В. Карасьової [95, 96], Л.М. Касьяненко [98], Ю.О. Крохіної [96], М.П. Кучерявенка [41], О.А. Музики-Стефанчук [134], А.А. Нечай [145], О.П. Орлюк [149], П.С. Пацурківського [153, 154], Л.А. Савченко [192, 198], Н.В. Сидорової [202], Е.Д. Соколової [55], Н.І. Хімічевої [231, 232] та багатьох інших. Разом із тим, попри численні публікації, присвячені розкриттю цієї теми, зміни в економічній складовій національної політики, у законодавчому регулюванні бюджетних відносин та об’ємна, нерідко суперечлива правозастосовна практика впливають на зміну теоретичних поглядів вчених-фінансистів.

Адже сутність і бюджетної системи, і бюджетного процесу мають складний та багатогранний характер. Відносини, що виникають у процесі мобілізації, розподілу та використання коштів бюджетів різних рівнів, істотно змінюються в умовах розбудови ринкових економічних механізмів регулювання та впливу на процеси руху грошових коштів. Потреби державного регулювання в бюджетній сфері вимагають не просто розв’язання проблеми постійного підвищення розміру доходності бюджетів, але й створення концептуально нових підходів в організаційно-правовому забезпеченні управління бюджетним процесом загалом. Мають рацію дослідники, які говорять, що «діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в галузі бюджету носить не лише правовий, економічний, але й політичний характер» [21, с. 110]. Усе це свідчить про множинність та багатогранність проблем правового характеру, які існують у сфері бюджетної діяльності й потребують розв’язання в умовах розвитку ринкових відносин, зокрема періоду виходу з кризового стану.

Підтвердженням цієї тези можуть слугувати навіть ті зміни, що відбуваються у процесі розбудови органів спеціальної фінансової компетенції, залучених до бюджетного процесу. Так, у процесі проведення адміністративної реформи, розпочатої у 2010 році [224], в Україні з’явилася Державна фінансова інспекція, Державна казначейська служба тощо, зазнали змін компетенція та підпорядкування багатьох інших державних фінансових органів. Із 2013 року відповідно до Указу Президента України від 24 грудня 2012 р. «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» [223] у країні почало функціонувати Міністерство доходів і зборів, що об’єднало Державну податкову службу України та Державну митну службу України. На початку 2013 року Кабінетом Міністрів України було завершено роботу над проектом Державної програми активізації розвитку економіки на 2013 – 2014 роки [94]. Серед основних цілей документа варто виділити оперативне складання переліку антикризових заходів, покликаних стабілізувати ситуацію в економіці. Одним з пріоритетів визнається й пошук додаткових джерел наповнення державного бюджету.

Говорячи про економічну складову бюджетної політики, слід виходити із того, що бюджетна система вимагає організації чіткої взаємодії між усіма її ланками, з метою виконання завдань, які висуває громадянське суспільство до публічних фінансів, та їхніх функцій Крім того, діяльність у сфері бюджетного процесу як така, що базується на владних повноваженнях тих чи інших органів публічної влади, підпорядковується суворим процедурним формам, покликаних забезпечувати законність, доцільність та обґрунтованість такої діяльності. Стосовно неї дійсною є теза про те, що «чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових, потрібний не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету як основного публічного фінансового фонду держави, а й для правильного розв’язання численних питань, що при цьому виникають» [15, с. 286]. При цьому дослідники підкреслюють, що «фінанси є найкращим інформаційним джерелом у галузі як економіки, так і соціальних процесів, що відбуваються у державі та суспільстві» [51, с. 56].

Відтак, закріплення на рівні нормативно-правового регулювання чіткого порядку формування та функціонування бюджетної системи та послідовної реалізації усіх стадій бюджетного процесу із дотриманням усіма його учасниками фінансової дисципліни сприяють забезпеченню взаємозв’язку між демократичною державою та громадянським суспільством, на можливість останнього впливати на дії демократичної держави у сфері бюджетної системи як вихідної складової публічних фінансів, а отже – і на відкритість державної влади та активну роль громадянського суспільства в її здійсненні. Для цього громадянське суспільство, як вважають, має бути «структурованим, в основі чого лежить міцний нормативно-правовий фундамент, який повинен не просто давати ті або інші юридичні гарантії діяльності окремих елементів громадянського суспільства, а й забезпечувати їхні права, створювати реальні механізми їх участі у функціонуванні політичної системи суспільства» [160, с. 502]. Причому, визнається, що «прогнозувати перспективу успішного розвитку України можна тільки на шляху оптимального поєднання принципів правової державності, демократизму, соціальної державності» [148, с. 101; 179, с. 103]. Додамо, що зазначені принципи мають втілюватися у будь-якій сфері суспільних відносин, у тому числі й у процесі здійснення публічної фінансової діяльності, невід’ємною, точніше базовою, складовою якої виступає діяльність у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Підтвердженням зазначеного може слугувати Кодекс етики («Загальні моральні принципи професійної діяльності працівників контрольно-ревізійної служби»), схвалений на засіданні Методологічної ради ГоловКРУ від 11.08.09. № 10 (Додаток А).

Вибір підходів до розуміння ролі публічних фінансів у сфері бюджету саме через призму громадянського суспільства дозволяє розкрити значення та місце бюджетної системи із позицій функціонування правової держави, у тому числі – у її економічному та фінансовому аспектах, оскільки економічні підвалини є невід’ємною складовою правової держави та демократії. Саме такі висновки можна зробити на підставі аналізу численних робіт економістів та юристів, зокрема С. Верланова [34, с. 35–36], Р. Даля [57, с. 152], О. Лощихіна [119, с. 53], І. Махновського [127, с. 30], О. Скрипнюка [205, с. 244] та багатьох інших. Обрана позиція допомагає визначати політичні, економічні та правові орієнтири розвитку України у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу як атрибутів правової держави, а не лише з позицій розгляду їх як об’єкта застосування імперативу з боку держави, що було притаманно цим відносинам раніше.

Недаремно у полі зору вчених-фінансистів все частіше перебуває метод фінансово-правового регулювання, який застосовується в усіх інституційних утвореннях фінансового права, насамперед – у сфері права бюджетного. І якщо раніше говорили про метод державно-владних приписів як основоположний метод фінансового права [237, с. 38; 236, с. 44] та вихідний метод бюджетної діяльності[1] [142, с. 6], то нині підкреслюють, що відпрацювання ефективної моделі державного управління публічними фінансами вимагає розробки виважених підходів, за яких особливого значення набуває проблема змісту та структури методу правового регулювання фінансових відносин[2]. Останній трансформується у пошуках адекватної суспільним відносинам, що складаються, моделі правового регулювання, адекватної суспільним відносинам, що складаються [191, с. 109; 145, с. 18]. Відпрацювання нових підходів до розуміння методів фінансово-правового регулювання, у тому числі в бюджетній сфері, відповідатиме сучасному стану речей, який дозволяє фахівцям стверджувати, що в Україні «відбувається переоцінка цінностей і здійснюється орієнтація політичного курсу держави на встановлення єдиних загальнолюдських принципів і стандартів, на їх природні засади, що є значущими для всього світового співтовариства» [59, с. 210]. Як опосередкований коментар може розглядатися думка О.А. Дмитрик, яка, виходячи з аналізу діяльності Конституційного Суду України, звертає увагу на те, що ним «за період із 1997 до 2012 року було прийнято більше 40 рішень, що безпосередньо стосуються проблем правового регулювання публічної фінансової діяльності. При цьому левова їх частка стосується проблем бюджетної діяльності» [63, с. 136]. Також автор пропонує рішення КС (які набувають, на її погляд, рис прецеденту) вважати джерелом фінансового права [64, с. 223].

Нині не викликає сумнівів те, що у процесі реформування перебувають не лише політична чи адміністративна системи України, але й правова. Причому це стосується більшості галузей права, насамперед – публічних, які наповнюються новим змістом. Стосується це й фінансового права, на яке чинять вплив не лише політичні, але й економічні та соціальні фактори. Із цього приводу деякі науковці [232, с. 15] висловлюють думку про те, що на даному етапі зміни мають бути системними, мають охоплювати фінансово-правову галузь загалом, із урахуванням взаємозв’язку між її підгалузями та інститутами, взаємодії з нормами інших галузей права, а також використання заявлених перспектив розвитку та накопиченого досвіду фінансово-правового регулювання, який дозволяє об’єктивно оцінювати пропоновані зміни у фінансовому праві. П.С. Пацурківський звертає увагу на необхідність розробки теорією бюджетного права юридичної конструкції публічної власності на бюджетні кошти та нової доктрини суб’єктів бюджетного права [153, с. 16]. Ще далі йде Д.О. Гетманцев, який взагалі пропонує ввести нову категорію «фінансово-правове зобов’язання», що має застосовуватися до всіх правових інститутів та підгалузей фінансового права, у тому числі й бюджетного. При цьому акцент робиться на взаємозв’язку та взаємозумовленості прав і обов’язків кожної зі сторін фінансового зобов’язання (держави і територіальної громади та юридичних і фізичних осіб), що забезпечується засобами юридичної відповідальності [48, с. 186]. Водночас все висловлене вище зовсім не суперечить віднесенню норм, що регулюють відносини у бюджетній сфері, до публічного права, для яких найбільш характерним є імперативний метод – метод владних приписів.